IV SA/Wa 425/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia[...] stycznia 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 133 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.Nr 239, poz. 2019 z 2005 r. z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania radcy prawnego B.D., działającego w imieniu Z.K. oraz Fundacji Ekologicznej M., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiającej zmiany pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] maja 2006 r. na wykonanie stawu ziemnego na działce nr [...]w miejscowości S. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: po rozpatrzeniu wniosku radcy prawnego B.D. działającego w imieniu Z.K. z dnia [...] października 2010 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie zmiany na podstawie art. 133 Prawa wodnego, pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] maja 2006 r. na wykonanie stawu ziemnego na działce nr [...]w m. S., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Starosta [...]umorzył postępowanie administracyjne. W wyniku odwołania od tej decyzji, wniesionego przez radcę prawnego B.D., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownego rozpatrywania sprawy wnioskodawcy mieli skonkretyzować na czym, w świetle przepisów Prawa wodnego, polega naruszenie ich interesu oraz obowiązek wykonania jakich urządzeń zapobiegających szkodom powinien być z tego tytułu nałożony na uprawnionego. W toku prowadzonego postępowania do organu I instancji wpłynęło 9 pism, w których pełnomocnik wnioskodawcy poruszał następujące zagadnienia: 1. Doraźnej kontroli przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym [...] i w Urzędzie Gminy O. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sprawie prawidłowości prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie w piśmie tym wnosił o przeprowadzenie dowodów z klasyfikacji gruntów przez uprawnionego klasyfikatora gruntów (wniosek wycofany kolejnym pismem) i z ekspertyzy hydrologiczno-hydrograficznej cieku, na okoliczność ustalenia, że są to wody powierzchniowe płynące, a nie urządzenie melioracji wodnej szczegółowej. Wnioskodawca w piśmie tym stwierdził, że naruszenie interesu Z.K. polega na doznaniu ograniczeń w dotychczasowym użytkowaniu wody z powodu przesunięcia prawego brzegu cieku, a naruszenie interesu Fundacji i jej członków z bezpośredniej styczności stawu ze zbiornikiem gminnym, co spowodowało zablokowanie przejścia wokół zbiornika gminnego. Ponadto zakwestionował stanowisko zawarte w decyzji Dyrektora RZGW w W. odnoszące się do warunków korzystania z wód regionu wodnego; Wydania przez Starostę decyzji z przekroczeniem terminu ustawowego i bez powiadomienia stron o przyczynach uchybienia terminowi. Ponowił wniosek o przeprowadzenie oględzin na okoliczność potwierdzenia w protokole przesunięcia prawego brzegu cieku i zsuwania się ogrodzenia działki nr [...]do zbiornika, jak również wnioskuje o nałożenie obowiązku opracowania ekspertyzy, która powinna obejmować naniesienie na mapę sytuacyjno-wysokościową planu zbiornika; Nałożenia na właścicieli działki nr [...] obowiązku przedłożenia mapy sytuacyjno- wysokościowej, na której będzie oznaczony prawy brzeg cieku. W piśmie tym radca prawny B.D. zwrócił uwagę na rozbieżności między mapą zasadniczą a ewidencją gruntów w zakresie oznaczenia cieku, zbiornika rekreacyjnego i stawu, jak również kolejny raz wnosi o sporządzenie opinii biegłego hydrologa; 4. Wykonania zmienionego projektu stawu, który powinien uwzględniać pozostawienie wolnej przestrzeni między stawem na działce nr [...]a zbiornikiem rekreacyjnym. Radca prawny B.D. zakwestionował zajęte przez organ odwoławczy stanowisko określające, że zasięg lustra wody w zbiorniku wodnym jest granicą urządzenia wodnego, a nie linią brzegu, od której w odległości 1,5 m istnieje zakaz grodzenia nieruchomości. 5. Opłat za pobór i zrzut wód dla potrzeb zbiornika rekreacyjnego; 6. Nieprawidłowości w sporządzonym przez uprawnionego geodetę szkicu przebiegu rowu między działkami nr [...]i nr [...] i konieczności opracowania nowej mapy sytuacyjno- wysokościowej; 7. Rażącego naruszenia przepisów Prawa wodnego, mówiących o wodzie w rowie, bowiem ciek płynący z S. posiadający stały biologiczny przepływ nie mieści się w pojęciu wody w rowie. Ponadto zdaniem strony Prawo wodne nie obejmuje swoim zakresem rowów nie będących rowami melioracyjnymi i niesłużących celom określonym w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, a w S. nie występują takie użytki rolnych, więc nie może istnieć taki rów. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Starosta [...]odmówił zmiany pozwolenia wodnoprawnego na podstawie przepisu art. 133 Prawa wodnego. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 133 Prawa wodnego, tj. zmiany sposobu korzystania z wód regionu wodnego, ani też naruszenia interesu osób trzecich. Wykonanie stawu w sposób, który naruszył przebieg rowu, świadczy o zmianie zakresu wykonania urządzeń wodnych i jest problemem do rozważenia w ramach prowadzonego przez Starostę postępowania o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na wykonanie urządzeń niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. W pismach złożonych przez radcę prawnego B.D. w toku prowadzonego postępowania poruszono sprawy map, rozbieżności w ewidencji gruntów czy niewłaściwej klasyfikacji gruntów, które nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia wodnoprawnego. W pismach tych nie wskazano jaki interes osób trzecich w rozumieniu Prawa wodnego został naruszony, ani też w jakim zakresie należałoby zmienić pozwolenie wodnoprawne. Wniosek w sprawie uznania rowu R-1 za ciek naturalny nie ma wpływu na rozstrzygnięcie podejmowane w niniejszym postępowaniu, będzie on przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę równolegle, w sprawie o ograniczenie bądź cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył radca prawny B.D. wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przepisu art. 133 ust. 1 Prawa wodnego poprzez: * uznanie, że zmiana sposobu użytkowania wód w regionie wodnym, może wynikać tylko z warunków korzystania z wód regionu wodnego, ustalonych, w drodze aktu prawa miejscowego, przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zgodnie z art. 120; * uznanie, że nie nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich; * brak wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania ekspertyzy; * brak wydania decyzji nakładającej obowiązek opracowania instrukcji gospodarowania wodą na zależne korzystanie z wód, jak również z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej część graficzną operatu wodnoprawnego oraz opracowania geodety R.S., dowodu z opinii biegłego hydrologa z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej oraz pism IMiGW, dowodu z protokołu z kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W uzupełnieniach do złożonego odwołania radca prawny B.D. kolejno nadesłał: pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] odnoszące się do "rowu R-1", wyciąg z protokołu z X sesji Rady Gminy [...] dotyczący zmiany gminnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], kopię skargi skierowanej do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wzmocnienia przedsiębiorczości i lepszego zaspokajania potrzeb ludności, wyciąg z protokołu z IX sesji Rady Gminy w [...], kopię wniosku do Wójta Gminy [....] o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, kopię pisma firmy Usługi Geodezyjne i Kartograficzne, w której mgr inż. R.S. określa długość potoku płynącego z osiedla S. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nakazującą Państwu B. i J. M. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej budowli ziemnej w postaci skarpy na odcinku między działkami oznaczonymi nr ewid. [...] i [...] S. Analizując akta sprawy organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie interesów osób trzecich, o których pisze w swych pismach pełnomocnik odwołujących się, nie jest konsekwencją wykonywania uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, lecz jest spowodowane wykonaniem urządzenia wodnego niezgodnie z udzielonym pozwoleniem, a to stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 pkt 2 może być powodem do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, i w tej sprawie Starosta [...]prowadzi oddzielne postępowanie. Wolą radcy prawnego B.D. było aby w pierwszej kolejności prowadzona była jednak sprawa o zmianę decyzji w trybie przepisu art. 133 Prawa wodnego. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołania odnośnie naruszenia przepisu art. 133 ust. 1 Prawa wodnego. W myśl tego przepisu obowiązek opracowania ekspertyzy lub opracowania instrukcji gospodarowania wodą może być nałożony na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne, w przypadku naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym. Celem tych opracowań jest uzyskanie informacji, czy naruszenie interesu osób trzecich jest konsekwencją wykonywania uprawień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, jak również czy w celu wyeliminowania występujących szkód (naruszania interesu osób trzecich) niezbędne jest ograniczenie zakresu korzystania z wód, czy też szkody te można wyeliminować poprzez nałożenie obowiązków, jak również jakie obowiązki, spośród tych, o których mowa w art. 128 ust. 1 i 3, powinny być na zakład nałożone, w celu wyeliminowania występujących szkód. W ocenie organu jak wynika z odwołania, żąda się w nim nałożenia na Państwo M. obowiązku opracowania ekspertyzy, która według jego wymagań zawartych na stronie 6 odwołania, ma zawierać informacje, o których mowa w art. 132 Prawa wodnego, czyli de facto żąda nałożenie obowiązku opracowania nowego operatu wodnoprawnego, a przepis art. 133 Prawa wodnego, nie daje organowi takiego uprawnienia. Nie znajduje również uzasadnienia postulat nałożenia na Państwo M. obowiązku opracowania instrukcji gospodarowania wodą, gdyż to nie brak instrukcji jest przyczyną naruszenia interesów osób trzecich, o czym mowa w przepisie art. 133 ust. 1 Prawa wodnego. Nie można podzielić też stanowiska, że organ nieprawidłowo uznaje, że zmiana sposobu użytkowania wód w regionie wodnym może wynikać tylko z warunków korzystania z wód regionu wodnego. Warunki korzystania z wód regionu wodnego są opracowaniem planistycznym, o którym mowa w art. 113 ust. 1 pkt 4, art. 115, art. 116 oraz art. 120 Prawa wodnego. Dla potrzeb tego opracowania sporządza się szereg dokumentów, o których mowa w art. 113 ust. 2, w tym analizy ekonomiczne związane z korzystaniem z wód, które są aktualizowane co 6 lat (art. 113 ust. 2a). Zmiana pozwolenia wodnoprawnego w zakresie korzystania z wód, 0 którym mowa w art. 133 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, może nastąpić tylko w przypadku, gdy zaktualizowane warunki korzystania z wód regionu wodnego, wykażą konieczność wprowadzenia zmiany w dotychczasowym sposobie użytkowania wód. Organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że wydając przedmiotową decyzję organ I instancji naruszył przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 k.p.a. Mapa sytuacyjno-wysokościowa z operatu wodnoprawnego, opracowanie geodety R.S., opinie zawarte w pismach Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, jak również wyniki z kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie stanowią dowodu w postępowaniu o zmianę pozwolenia wodnoprawnego na podstawie przepisu art. 133 Prawa wodnego i nie mają wpływu na wydanie rozpatrywanej decyzji. Przepis art. 133 Prawa wodnego, jest przepisem specjalnym, który uwzględniając stabilność decyzji administracyjnych, pozwala na zmianę pozwolenia tylko w określonych sytuacjach wymienionych w tym przepisie, omówionych już szczegółowo powyżej. Mapy sytuacyjno-wysokościowe będą dowodem w prowadzonej przez organ I instancji, sprawie o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego, opinie zawarte w pismach IMiGW mogą być pomocne w innych postępowaniach jednakże nie zawierają one jednolitego stanowiska, natomiast zagadnienia związane z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków w urzędach realizujących zadania służby geodezyjnej i kartograficznej nie mogą być dowodem w postępowaniu wodnoprawnym. Nadesłanych przez radcę prawnego B.D. uzupełnień do odwołania, organ nie uznał jako nowych dowodów w sprawie, gdyż nawiązywały one do problematyki poruszanej już we wcześniejszych pismach i nie miały wpływu na wynik sprawy. W odniesieniu do nadesłanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] można podzielić stanowisko strony, że decyzja ta nie precyzuje zakresu orzeczonego nakazu. Niezasadne jest natomiast twierdzenie, że sprawę tą powinien ustalić Starosta w decyzji o zmianie pozwolenia wodnoprawnego. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Z.K. reprezentowany przez radcę prawnego B.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji 1. naruszenie art. 133 oraz art. 136 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez uznanie, że skoro Starosta [...] prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia wymienionego wyżej pozwolenia wodnoprawnego, to postępowanie to ma pierwszeństwo przed postępowaniem w przedmiocie zmiany pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy: - skarżący nie jest zainteresowany głównie, w pierwszym rzędzie cofnięciem pozwolenia wodnoprawnego, bowiem jest ono jedynie rodzajem sankcji i decyzja o cofnięciu nie określa w sentencji decyzji stanu, jaki powinien istnieć na gruncie i nie nadaje się tym zakresie do wykonania i egzekucji na rzecz osoby, której interesy zostały naruszone, skarżący jest zainteresowany przede wszystkim zmianą pozwolenia wodnoprawnego, które ustali, jakie powinno być położenie prawej skarpy zbiornika na działce [...], z zastosowaniem współrzędnych geodezyjnych i geograficznych; 2. naruszenie art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, poprzez uznanie, że wniosek dowodowy strony dotyczy wykonania operatu wodnoprawnego, i jako taki nie mieści się w pojęciu ekspertyzy, o jakiej mowa w tym przepisie, podczas gdy wniosek dowodowy dotyczy wykonania ekspertyzy w zakresie jednego z wielu punktów operatu wodnoprawnego, wymienionych w art. 132, a mianowicie w zakresie art. 132 ust. 2 pkt 2a, poprzez sporządzenie w drodze ekspertyzy opisu urządzenia wodnego za pomocą współrzędnych geograficznych i parametrów charakteryzujących to urządzenie, w taki sposób, aby usytuowanie zbiornika nie naruszało interesu właścicieli działki nr [...], oraz warunki jego wykonania (przebudowy), i naniesienie w ramach ekspertyzy planu zbiornika na działce, według tego opisu, na mapę sytuacyjno-wysokościową, o jakiej mowa w art. 132 ust. 3 pkt 1; 3. naruszenie art. 133 ust. 1, w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, poprzez nieustalenie, że naruszenie interesu właścicieli działki nr [...] nastąpiło wskutek regulacji wód oraz zmiany ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającej wpływ na warunki przepływu wody, w rozumieniu art. 122 ust. 1 pkt 2; 4. naruszenie art. 133 ust. 1 ustawy Prawo wodne, poprzez uznanie, że zmiana sposobu użytkowania wód w regionie wodnym, o jakim w tym przepisie, zależna jest wyłącznie od wydania aktu prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 120 przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego, co by oznaczało zawieszenie działania tego przepisu od 10 lat, w związku z niewydaniem dotychczas przez Dyrektora RZGW w W. aktu prawa miejscowego w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego; 5. naruszenie art. 133 ust. 1 ustawy Prawo wodne, poprzez nieuznanie, że zmiana sposobu użytkowania wód w regionie wodnym wynika w tym przypadku z ustalenia, że w S. mamy do czynienia z ciekiem naturalnym, a nie z wodą w rowie, naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez nieustalenie, że mamy do czynienia z ciekiem naturalnym, a nie z wodą w rowie, pomimo, że z operatu wodnoprawnego, stanowiącego podstawę decyzji Starosty z dnia [...] maja 2006r. jasno i wprost wynika, że ciek ten charakteryzuje się przepływami, w tym przepływem nienaruszalnym i zlewnią, które to cechy nie są właściwie wodzie w rowie, lecz właściwe wyłącznie ciekom naturalnym; naruszenie art. 133 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz art. 75 k.p.a., poprzez uznanie, że okoliczność naruszenia interesów osób trzecich oraz zmiana sposobu użytkowania wód w regionie wodnym, nie może być przedmiotem dowodu z dokumentów przedłożonych przez stronę. W szczegółowym uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie. Dodatkowo skarżący w kolejnych pismach procesowych podtrzymał stanowisko w sprawie ustosunkowując się również do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 zwana dalej p.p.s.a.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga Z.K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ w toku postępowania administracyjnego naruszył przepisy postępowania w tym przede wszystkim zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz .Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005r. , s. 96- 97, por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej rozpatrując odwołanie Z.K. naruszył powyższą zasadę, ograniczając się w zasadzie do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez organ pierwszej instancji. Skarżący zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego przedstawił szereg zarzutów oraz załączał dokumenty mające w jego ocenie uzasadniać zastosowanie w niniejszej sprawie art. 133 ustawy Prawo wodne. Odnosząc się do przedstawionych dokumentów organ uznał, iż mapa sytuacyjno-wysokościowa z operatu wodnoprawnego, opracowanie geodety R.S., opinie zawarte w pismach Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, jak również wyniki z kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie stanowią dowodu w postępowaniu o zmianę pozwolenia wodnoprawnego na podstawie przepisu art. 133 Prawa wodnego i nie mają wpływu na wydanie rozpatrywanej decyzji. W ocenie Sądu wbrew stanowisku Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, powyższe dowodzi iż organ odwoławczy wydając przedmiotową decyzję naruszył przepisy art. 7 oraz art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga bowiem, iż uzasadnienie decyzji jest swoistym odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Dla strony bowiem, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak samo rozstrzygnięcie. Tym samym zdaniem Sądu, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej naruszył także zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a, zgodnie z którą " organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, iż z zasady wyrażonej w art. 8 wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 wyraził pogląd, iż "spełnienie wynikające z art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody". Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).