IV SA/Wa 426/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej A. P. kwotę 625 (sześćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Dz. U. 2013 r. poz. 267 zwanej dalej kpa) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania A.P. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013r., znak: [...] zezwalającej Wspólnocie Mieszkaniowej nr [...] w C. (dalej jako "Wspólnota"), na umyślne płoszenie i niepokojenie osobników gołębia miejskiego (Columba livia f. urbana) oraz kawki (Corvus monedula) na terenie budynku zlokalizowanego przy ulicy [...] w C., poprzez zamontowanie na kominach budynku urządzeń dźwiękowych do odstraszania zwierząt typu Bird-Away LS-987BF. W uzasadnieniu ww postanowienia wskazano, że A.P. (dalej jako "skarżąca") nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, przywołano art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek; i wskazano, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem - to czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Organ podkreślił, że art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania zaś ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Wskazał, że podmiot, dla którego z przepisów prawa nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2013 r. II SA/Łd 1034/12). Dalej organ przyjął, iż w przedmiotowej sprawie źródłem interesu prawnego są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.) i z tego wywiódł, że A.P. nie można uznać za stronę postępowania gdyż z przepisów tych nie wynikają dla niej ani konkretne prawa ani obowiązki. W skardze na ww postanowienie skarżąca przywołała orzecznictwo i poglądy doktryny dotyczące statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Powołując się na przepisy prawa cywilnego regulującego kwestie ochrony posiadania poprzez nieingerowanie bądź oddziaływanie innych urządzeń, innych czynników zewnętrznych ingerujących w prawidłowe korzystanie z prawa własności przysługującego jej lokalu mieszkalnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzuciła, że organ nie wskazał, jaki zasięg oddziaływania posiadają te urządzenia i czy posiadają homologację dopuszczającą je do pracy w środowisku, w którym zostały zamontowane. Podkreśliła, że zamontowane urządzenia umyślnie nękały nie tylko zwierzęta ale przede wszystkim uporczywie nękały mieszkańców okolicznych bloków donośnymi immisjami czterech w/w urządzeń o natężeniu do 115 decybeli każde. Zdaniem skarżącej organy obu instancji winny były uwzględnić cały system prawa, w tym prawo cywilne dające jej podstawę materialno-prawną do bycia stroną niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego. Co do zasady - za organem należy powtórzyć, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt: III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r. VII SA/Wa 2420/10). W kwestii kwalifikacji skarżącej jako strony postępowania – w zakresie materialnoprawnym Sąd podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odmawiając jednak przyznania skarżącej przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu organ naruszył art. 8 i 107 § 3 kpa. Nie uwzględnił bowiem, a w konsekwencji także nie wyjaśnił tej kwestii w uzasadnieniu, że pierwotnie w tym samym postępowaniu, z wniosku tego samego podmiotu i przy tym samym przedmiocie sprawy skarżąca została uznana za stronę postępowania i nie był to jedynie tzw. formalny status strony. Pierwotnie organ I instancji w decyzji z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] nie zezwolił na umyślne płoszenie i niepokojenie osobników gołębia skalnego i kawki na terenie budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w C. przy użyciu urządzeń dźwiękowych do odstraszania zwierząt typu "Pest out" modelu JWP-315, zezwolił natomiast na umyślne płoszenie i niepokojenie ww ptaków przy użyciu urządzeń dźwiękowych typu Bird-Away LS- 987BF na okres 14 dni od momentu uprawomocnienia się decyzji RDOŚ. Decyzję RDOŚ z [...] marca 2013 r. skierowano "do następujących stron" : Wspólnoty Mieszkaniowej Nr [...] w C., Zespołu Zarządców Nieruchomości [...] Sp. z o. o. Oddział w K., A.P., D.K., Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Odwołanie od ww decyzji złożyły dwie osoby fizyczne tj. D.K. i A.P. W wyniku rozpoznania ww odwołań organ II instancji czyli Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] zezwolił Wspólnocie Mieszkaniowej nr [...] na umyślne płoszenie ptaków przy ulicy [...] w C., poprzez zamontowanie na kominach budynku urządzeń dźwiękowych do odstraszania zwierząt typu Bird- Away LS-987BF. Wszystkie decyzje wydawane w sprawie z wniosku ww Wspólnoty Mieszkaniowej były doręczane skarżącej, w ten sposób w znaczeniu formalnym uzyskała ona status strony postępowania. Trzeba jednak podkreślić, że z chwilą merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej (i innej jeszcze osoby fizycznej) i uchylenia na skutek ww odwołania pierwotnej merytorycznej decyzji I instancji – organ II instancji uznał skarżącą za stroną postępowania legitymowaną do kwestionowania rozstrzygnięcia organu. Tymczasem zaskarżone do tut. Sądu postanowienie, zapadłe w wyniku odwołania złożonego od decyzji wydanej na skutek uchylenia tej pierwotnej (w wyniku odwołania skarżącej) neguje dopuszczalność złożenia przez nią odwołania ze wskazaniem, że nie ma ona w sprawie interesu prawnego a więc nie może skutecznie kwestionować decyzji organu I instancji. Wyżej opisane stanowisko organu jest niekonsekwentne i narusza określoną w art. 8 kpa zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Oznacza ona m.in., że uchybienia organu administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działa w dobrej wierze i w zaufaniu do treści otrzymanej decyzji administracyjnej. Skoro zatem organy uznawały uprzednio skarżącą za stronę postępowania a w dalszym jego toku kwestionują jej interes prawny uprawniający do udziału w sprawie – to konsekwentnie winny zainicjować z urzędu wzruszenie wadliwych aktów prawnych wydanych na skutek złożonego przez nią pierwszego odwołania. Podejmując w jednym i tym samym postępowaniu sprzeczne wewnętrznie rozstrzygnięcia organy administracji winny odnieść się do tego i odpowiednio, stosownie do okoliczności bądź zmiany okoliczności (jeśli taka nastąpiła) wyjaśnić stronie skarżącej zaistniałą procesowo sytuację. Zaskarżone postanowienie wymogów tych nie spełnia i przez to narusza art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa. Niedopuszczalne jest nieuzasadnione zaskakiwanie obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi, bez stworzenia im niezbędnej możliwości dostosowania ich działań do nowego stanu faktycznego czy prawnego, bądź zmiana w toku postępowania stanowiska organu bez wskazania odpowiadającego wymogom ustawowym uzasadnienia tej zmiany. W kwestii procesowej należy też wskazać, że art. 134 kpa nie stanowi podstawy do wydania rozstrzygnięcia, wskazującego na to, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania. W uchwale składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, jednoznacznie wskazano, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (LexPolonica nr 343024, Glosa 2000/2 str. 30, ONSA 1999/4 poz. 119, Prokuratura i Prawo - dodatek 1999/10 poz. 40, Wokanda 1999/11 str. 35). Jak wskazano w ww uchwale NSA: w postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając postępowania odwoławczego, powinna obowiązywać zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle. Niewątpliwie wyjątkiem umożliwiającym załatwienie sprawy poza trybem decyzyjnym jest przepis art. 134 kpa, przewidujący dla rozstrzygnięcia, które kończy postępowanie, formę niezaskarżalnego postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z drugiej strony jednak przymiot strony w jej aspekcie procesowym, to jest zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. III ARN 64/94 OSNAPiUS 1995/10 poz. 118). Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku (nie wyłączając postępowania odwoławczego) jest pojęcie interesu prawnego, pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywista potrzeba ochrony prawnej. Chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym (E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1970, str. 88). NSA wskazał, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 kpa a dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie ma natomiast powodów, by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne. Co prawda przyjmuje się niekiedy, że organ odwoławczy może stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa ale tylko wówczas jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego (zob. np. wyrok NSA z 27 maja 2011 r., II OSK 938/2010, LexisNexis nr 2608947). Jednak wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 kpa następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia, a zatem nie będzie miało tu zastosowania odesłanie z art. 126 kpa. W szczególności nie byłoby podstaw do eliminacji takiego postanowienia w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, określonych w przepisach art. 145-152 oraz w art. 156-159 kpa. Faktem jest, że postanowienie takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego nawet bez stosowania trybu przewidzianego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 września 1997 r. FPS 7/97 ONSA 1998/1 poz. 2), jednakże nie w każdym wypadku kontrola sądowa jest efektywniejsza od kontroli sprawowanej w trybie postępowania administracyjnego. Przyjęcie decyzyjnej formy orzekania o braku legitymizacji strony w wyżej podanym aspekcie prowadzi do obowiązywania przyjętego standardu, polegającego na pierwszeństwie kontroli instancyjnej i pozainstancyjnej przed kontrolą sądową; w takich wypadkach bowiem sąd administracyjny działa niejako w zastępstwie organów administracji publicznej (na wskazaną prawidłowość zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 lutego 1996 r. III AZP 23/95 OSNAPiUS 1996/15 poz. 205). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako “ppsa"). Uwzględniając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając odwołanie organ odniesie się do kwestii sygnalizowanych w niniejszym uzasadnieniu, i ewentualnie zastosuje odpowiednią formę procesową rozstrzygnięcia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwzględnieniem § 14 ust. 2 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490). Uwzględniono też wniosek pełnomocnika skarżącej dotyczący zwrotu kosztów dojazdu na rozprawę (2x134 zł).