IV SA/Wa 427/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie WSA Krystyna Napiórkowska NSA Otylia Wierzbicka /spr./ Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. skargę oddala A. Z. wniósł zarzut do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w Gminie N. podnosząc, że według zapisu planu jego działka [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej drogi "P." przez co utraci charakter działki budowlanej z powodu ograniczeń w zakresie zabudowy przewidzianych w planie i stanie się dla niego bezużyteczna. Wnosi o wykupienie nieruchomości albo o zamianę na inną. Rozpoznając ten zarzut Rada Gminy N. uchwałą z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] r., powołując się na art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarzut ten odrzuciła. W uzasadnieniu prawnym uchwały wskazano, że ustalenia projektu planu nie wykroczyły poza granice przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Wyznaczenie w projekcie planu linii rozgraniczających układu komunikacyjnego dróg, w których mieszczą się ciągi infrastruktury technicznej jest wypełnieniem obowiązku wynikającego z art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Parametry projektowanych i poszerzanych dróg zostały dostosowane do przepisów technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), przy czym każda z wyznaczonych dróg stanowiła przedmiot odrębnej analizy. Powołano się także na przepis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953), według którego w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. W uzasadnieniu faktycznym Rada podniosła, co następuje. W dotychczas obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gminy N. z 1985 i 1994 r. ustalone były linie rozgraniczające drogi wojewódzkiej P. Projekt planu utrzymał określone dotychczas linie rozgraniczające i ustalił linie zabudowy w odległości 15 m od linii rozgraniczającej dla nowych obiektów niechronionych i 90 m od osi drogi dla obiektów chronionych. Określona szerokość korytarza "P." jest niezbędna ze względów technicznych dla prawidłowej jej eksploatacji oraz właściwych warunków obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej terenów przyległych. Ustalenie zasięgu oddziaływania komunikacji i wyznaczenie strefy potencjalnego oddziaływania wynika z analizy zakładanych potoków ruchu sporządzonej w studiach wykonanych dla planowanych przedsięwzięć komunikacyjnych i uwzględnienia dopuszczalnych poziomów hałasu. W planie ustala się obowiązek lokalizacji ekranów akustycznych oraz zastosowanie innych rozwiązań technicznych w celu ograniczenia oddziaływania komunikacji (hałas, spaliny) do ustalonych prawnie parametrów. Osłoną taką mogą być obiekty usług zlokalizowane parawanowo wzdłuż P., które plan dopuszcza po korekcie ustaleń. Projektowana droga określona w planie jako "element polityki przestrzennej województwa" nie należy do zadań własnych gminy. Gmina jest zobowiązana przyjąć rozwiązania wynikające z opracowań planistycznych wyższego rzędu i zarezerwować teren pod ich realizację. Odszkodowania za działki są związane z realizacją planu i nie mogą stanowić przedmiotu zarzutu. Skargę na uchwałę wniósł A. Z. podnosząc, że ustalenia projektu planu naruszają jego uprawnienia, gdyż odbierają mu prawo do korzystania z działki [...], który jest właścicielem w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Korytarz projektowanej drogi wojewódzkiej P., według rysunku planu przebiega przez jego działkę. Nadto plan zakazuje lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej w odległości 90 m od osi drogi przez co uniemożliwia, bądź znacznie utrudnia budowę domu na działce, co czyni ją bezużyteczną. Działkę nabył w celu pobudowania domu, co było zgodne w dacie nabycia z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1985 i 1994 r. Wnosi o uchylenie uchwały jako sprzecznej z prawem – godzącym w jego interesy. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając, że korytarz pod projektowaną drogę wojewódzką P. był wyznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. Droga ta była oznaczona wówczas symbolem 4KDw i część działki [...] była przeznaczona pod tę drogę. Strefa oddziaływania komunikacji była mniejsza i część działki pozostawała w zabudowie mieszkaniowej oznaczonej symbolem S14MNN. Projekt planu uwzględniając prognozowany ruch na drodze ustalił linię zabudowy mieszkaniowej na 90 m od osi jezdni. Znaczna część działki skarżącego znalazła się w strefie oddziaływania komunikacji, Poza strefą oddziaływania znajduje się część działki, na której można wybudować budynek mieszkalny. W projekcie planu ustalono obowiązek zastosowania przy realizacji inwestycji drogowej wszelkich zabezpieczeń przed niekorzystnym oddziaływaniem komunikacji na sąsiednią zabudowę. Po wyłożeniu projektu planu skorygowano ustalenie dopuszczając w pasie wzdłuż drogi zabudowę usługowo mieszkaniową U/M. Rada podniosła, że dochowała procedury planistycznej i nie nadużyła ustawowych uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Sąd w rozpoznawanej sprawie ocenia wyłącznie legalność uchwały kontrolując, czy prawidłowo rozstrzygnięto o odrzuceniu zarzutu. Zarzut jako środek zaskarżenia projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu mógł wnieść podmiot, którego interes prawny, bądź uprawnienie naruszały zapisy projektu planu. W rozpoznawanej sprawie kwestionowane ustalenia projektu planu dotyczą chronionego interesu skarżącego. Projektowana droga P. według rysunku planu przebiega przez działkę [...], której jest właścicielem i znaczna jej część pozostaje w strefie oddziaływania komunikacyjnego. Skarżący podnosi, że w przypadku realizacji drogi działka straci dotychczasowy charakter budowlany, stanie się bezużyteczna, co narusza jego prawo własności. Wniesienie zarzutu nie oznacza obowiązku jego uwzględnienia. Zaskarżona uchwała podała przyczyny, dla których zarzut odrzuciła. Uzasadnienie uchwały jest wyczerpujące i odpowiada wymogom określonym w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 cyt. ustawy do gminy należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu i w ramach tych uprawnień określanych jako tzw. władztwo planistyczne gmina ustala w projekcie planu przeznaczenie terenów położonych w obszarze gminy. O ile nie przekracza ustawowych uprawnień i nie narusza obowiązującego prawa nie można Radzie skutecznie zarzucać, że zgłoszony zarzut odrzuciła. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma argumentów, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że odrzucenie przez Radę Gminy zarzutu skarżącego nastąpiło z naruszeniem prawa, zobowiązującym do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Argumentacja przytoczona w uzasadnieniu uchwały, która legła u podstaw nieuwzględnienia zarzutu znajduje potwierdzenie w przedłożonej dokumentacji planistycznej. Korytarz pod tę drogę był ustalony w poprzednio obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego gminy N. z 1985 i 1994 r. Według planu z 1994 r. projektowana droga była oznaczona symbolem 4 KDw. Była to droga ponadlokalna (regionalna) IV klasy i stanowiła przedłużenie istniejącej drogi [...]. Uściślenie jej przebiegu według planu powinno zostać poprzedzone studium. Parametry techniczne projektowanej wówczas drogi niewiele odbiegały od projektowanych obecnie. Biuro rozwoju W. w 1998 r. na zlecenie wydziału Komunikacji Urzędu Wojewódzkiego w W. opracowało koncepcję przebiegu drogi regionalnej na odcinku od drogi krajowej Nr [...] w N. do rejonu projektowanej autostrady [...]. Opracowanie to obejmuje między innymi odcinek tzw. "P.". Opracowanie odwołuje się do korytarza wyznaczonego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin N. i B. i przyjmuje generalne zasady rozwiązań, zajmując stanowisko, że korytarz dla projektowanej drogi regionalnej powinien być utrzymany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. do ponadlokalnych celów publicznych, dla usprawnienia powiązań gminy z terenami otaczającymi i zminimalizowania uciążliwości tranzytu zaliczyło P. Studium zakłada utrzymanie przebiegu drogi P. według dotychczasowych opracowań planistycznych. Ustalenia studium są wiążące dla planu. Korytarz projektowanej drogi przebiega w liniach rozgraniczających ustalonych w planie z 1994 r. po terenie niezainwestowanym z wykorzystaniem śladów istniejących już dróg. Wariantowanie przebiegu drogi jest utrudnione z uwagi na sąsiedztwo kompleksów leśnych, podlegających ochronie i zainwestowanie terenu. Wyznaczenie korytarza tylko przez las nie jest możliwe. Droga musiałaby przebiegać również przez zainwestowane działki. W granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu nie ma zakazu lokalizowania dróg ponadlokalnych. Rozporządzenie Wojewody nakłada jedynie obowiązek prowadzenia inwestycji w sposób minimalizujący negatywne oddziaływanie na środowisko. Plan ustala obowiązek realizacji inwestycji w sposób uwzględniający negatywne oddziaływanie komunikacji. Wprowadza obowiązek lokalizacji ekranów akustycznych i dopuszcza wzdłuż drogi w strefie oddziaływania zabudowę usługową U/M, zasłaniającą zabudowę mieszkaniową (wynika to z korekty planu dokonanej po wyłożeniu). Cytowana ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny. Również ustawa o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. z późn. zm. (Dz. U. 00.71.838) w art. 35 ust. 2 stanowi, że w planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu. Ustalony w planie korytarz pod projektowaną drogę jest realizacją wymogów ustawowych. Nadto droga ta jako inwestycja ponadlokalna nie należy do zadań własnych gminy. Gmina jest zobowiązana przyjąć rozwiązania wynikające z opracowań planistycznych wyższego rzędu i zarezerwować teren pod ich realizację. Podnoszony zarzut, że ustalenia projektu planu naruszają prawo własności skarżącego nie uwzględnia, że prawo to choć konstytucyjnie chronione może być ograniczone tyle, że w drodze ustawy i w trybie tam określonym. Taką ustawą ograniczającą prawo własności jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 33 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stąd też, choć ustalenia projektu planu naruszają interes prawny skarżącego jako właściciela działki [...] dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Rada działała na podstawie przyznanych jej przez ustawę uprawnień planistycznych, uprawnień tych nie nadużyła. Dochowała tej wymaganej prawem procedury planistycznej. W zarzucie skarżący wnosił by gmina wykupiła w całości jego działkę, albo dokonała zamiany na inną. Roszczenie z tytułu braku możliwości (ograniczenie) korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, stają się wymagalne z datą wejścia w życie planu. Procedura planistyczna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. nie została ukończona. Dopiero uchwalenie planu i jego ogłoszenie w dzienniku urzędowym otwiera drogę do roszczeń o jakich mowa w art. 36 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) skargę oddalić. E.W.