IV SA/Wa 429/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 429/12 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].12.2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...].04.2011 r., odmawiające uzgodnienia odmownego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku letniskowego na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości W. gm. P. i orzekając reformatoryjnie - projekt ten uzgodnił. Ocenił, że odmowę ustalenia owych warunków w projekcie decyzji trafnie oparto na niemożności zastosowania odstępstw - od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od m. in. innych niż rzeki i jeziora zbiorników wodnych - przewidzianych w § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...].03.2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, obejmującego jez. G. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Ustalił, iż zamierzona inwestycja nie stanowi urządzenia wodnego, a także obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, nie leży na terenie objętym planem miejscowym, nie mają więc do niej zastosowania pozostałe wyłączenia od wskazanego zakazu, wynikające z ust. 6 oraz 7 § 2 cyt. uchwały. W ocenie organu odwoławczego organ główny zasadnie sporządził zatem odmowny projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji i z tego względu projekt ten winien zostać uzgodniony przez organ współdziałający. Z tym stanowiskiem organu odwoławczego nie zgodził się skarżący – J. K. i wywiódł w skardze, podobnie jak i uprzednio w odwołaniu, że nie wskazano jakie zagrożenie dla obszaru jez. G. może mieć jego inwestycja. Wskazał na zagwarantowaną w Konstytucji RP ochronę prawa własności, która w stosunku do niego została naruszona oraz zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia na jego niekorzyść, z naruszeniem art. 139 Kpa. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wskazał, że zaskarżone postanowienie nie pogorszyło sytuacji prawnej skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia, a także w stopniu prowadzącym do uchylenia utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B.. Ustawodawca przyznał kompetencję do dokonywania uzgodnień organom wyspecjalizowanym, zatem do ich właściwości przeszła kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 428). Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (wyrok NSA z 9 maja 2001 r., IV SA 2255/99, lex nr 55769). Zatem rolą organów uzgadniających w niniejszej sprawie jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja nie będzie sprzeczna z przepisami dotyczącym ochrony przyrody - w tym przypadku dotyczącymi obszaru chronionego Krajobrazu, jaki stanowi jez. G.. Podkreślenia wymaga, iż co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia lub lokalizację celu publicznego. Jednakże uzgodnienia mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń inwestycyjnych, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. Z tego względu zasada uzgadniania decyzji pozytywnych doznaje wyjątku, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne (główne) i przygotowujący projekt decyzji, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, iż wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Przed wydaniem decyzji odmownej - jako że nie jest w danym zakresie organem specjalistycznym - winien zweryfikować prawidłowość swego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej, poprzez przedstawienie projektu takiej decyzji - opartej na przepisie odrębnym - organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy. Wówczas dopiero, po uzgodnieniu tego projektu przez właściwy w danej sprawie organ wyspecjalizowany, wymieniony w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tu pkt. 8) - organ architektoniczno- budowlany uzyskuje pewność, iż trafnie zamierza rozstrzygnąć. Taka sytuacja zachodzi w niniejszym postępowaniu inwestycyjnym. Odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji dokonano z punktu widzenia ochrony obszaru chronionego krajobrazu, jaki w myśl cyt. uchwały stanowi jez. G. i wprowadzonego w zw. z tym zakazu. Zasadność stanowiska przyjętego w projekcie decyzji odmownej wymagała zatem potwierdzenia przez organ specjalistyczny w zakresie ochrony przyrody, wobec faktu, iż jedynie z uwagi na kwestie pozostające w jego gestii sporządzono projekt decyzji odmownej. Na marginesie wskazać jedynie należy, iż bezprzedmiotowe byłoby przedkładanie projektu tej decyzji do uzgodnienia innym podmiotom wymienionym w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których zakres uzgodnienia nie wpłynął na treść decyzji odmownej, a od których istniałaby konieczność uzyskania uzgodnienia pozytywnego projektu takiej decyzji. Nie może budzić wątpliwości, że uzgodnieniu podlega projekt decyzji o warunkach zabudowy. Artykuł 53 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie mówi o uzgadnianiu decyzji, a dodany w ostatnim czasie ust. 5c art. 53 wprost wskazuje na uzgadnianie projektu decyzji. Organ współdziałający uzgadnia zatem przedłożony mu projekt decyzji. Nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej. Zajęcie przez niego stanowiska następuje w granicach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej. Niewątpliwie celem uzgodnień jest zasięgnięcie stanowiska organów posiadających tzw. wiedzę specjalistyczną, co do możliwości realizacji zamierzonych przedsięwzięć, z punktu widzenia ich właściwości. W wyniku przedłożenia mu projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia organ współdziałający dokonuje oceny zgodności tego projektu z przepisami prawa znajdującymi zastosowanie w konkretnej sprawie, a więc do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Postępowanie przed organem współdziałającym ma zatem charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. W tym kontekście trafnie dostrzegł organ odwoławczy, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. zamiast odnieść się do przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonał oceny zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego - odmawiając jego uzgodnienia. Stanowisko organu I instancji było błędne, w wyniku czego zaistniała konieczność wydania decyzji reformatoryjnej, co uczynił Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Jednocześnie stwierdzić należy, że trafnie przyjęły organy obu instancji, iż odnośnie przedmiotowej inwestycji nie znajdują zastosowania odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od m. in. Brzegów jezior, przewidziane w § 2 ust. 6 i 7 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...].03.2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, obejmującego jez. G., a w stanie prawnym obowiązującym podczas orzekania przez organ I instancji - w § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].06.2005 r. Treść zarówno wskazanego rozporządzenia, jak i obecnie obowiązującej uchwały w tym zakresie pozostaje tożsama. Przedmiotowy zakaz zabudowy niewątpliwie dotyczy przedmiotowej nieruchomości, położonej ok. 70 m od brzegu jez. G.. Obszar ten nie został objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w sprawie jest bezsporne. Stąd jak trafnie przyjął organ odwoławczy nie mają do niego zastosowania odstępstwa określone w § 3 ust. 3 cyt. uchwały. W tym stanie rzeczy, mając na względzie, iż organ współdziałający uzgadnia przedłożony mu przez organ główny projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora, właściwe było uzgodnienie projektu odmawiającego ustalenie tych warunków, jak uczynił to orzekając reformatoryjnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Organ ten prawidłowo ocenił, iż zachodzą podstawy do uzgodnienia przedmiotowej decyzji odmownej. Jednocześnie nie doszło, wbrew zarzutom skargi, do naruszenia art. 139 Kpa, bowiem organy obu instancji wykluczyły możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na wskazanym terenie, jednakże w odmienny procesowo sposób wyraziły swe stanowisko. Zaskarżone postanowienie nie zostało zatem wydane na niekorzyść strony odwołującej się. Nie doszło także do zarzuconego naruszenia art. 21 Konstytucji RP, bowiem konstytucyjna ochrona prawa własności ma miejsce w granicach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy prawa, w tym także prawa miejscowego, znajdujących swe źródło w regulacjach ustawowych, co miało miejsce w niniejszej sprawie (art. 23 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody). Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - orzekł jak w sentencji.