IV SA/Wa 429/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego S. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., (dalej SKO), z [...] grudnia 2013 r. znak: [...] utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy S. nr [...] z [...] lipca 2013 r. odmawiającej przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez pogłębienie rowu melioracyjnego i wymianę rury przepustowej. Wydanie decyzji było poprzedzone złożeniem odwołania przez T. W., poprzednika prawnego S. W., dalej skarżącego. Stan faktyczny w niniejszej sprawie przedstawiał się następująco. Wnioskiem z 12 sierpnia 2011 r. T. W., ówczesny współwłaściciel działek o nr ew. [...] i [...] w S., obręb P., zwrócił się do Wójta Gminy S. o podjęcie czynności mających na celu nakazanie właścicielowi sąsiedniego gruntu K. S. przywrócenie stanu poprzedniego. K. S. i jego żona B. są właścicielami działki o nr. ew. [...] i [...] położonych w S., obr. P.. Zakłócenie stosunków wodnych nastąpiło na skutek zawalenia lub zasypania przez K. S. przejazdu (mostka) położonego na jego działce, co doprowadziło do niedrożności rowu melioracyjnego przebiegającego przez działkę T. W. (obecnie S. W.). Skutkuje to, w trakcie opadów deszczu, podtapianiem drogi dojazdowej do zabudowań T. W., które oddalone są od tej drogi o ok. 200 m. Poza tym, na rowie został wykonany przejazd poprzez umieszczenie pod nim betonowych kręgów. K. S. utwardził także swą drogę dojazdową i wszystkie te czynności doprowadziły ostatecznie do podniesienia poziomu gruntu i zasypania kręgów, ponieważ nad tymi kręgami został wykonany przepust. Poziom wody podniósł się do poziomu gruntu na drodze, co powoduje rozmiękczanie gruntu tego odcinaka drogi prowadzącej do zabudowań T. W. Zawiadomieniem z 16 lutego 2012 r. Wójt Gminy S. wszczął postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy S. umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania T. W., SKO w S., decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania wskazując, że brak było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego skoro organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Organ I instancji naruszył art. 79 K.p.a., poprzez niezawiadomienie o terminie oględzin wszystkich stron postępowania, nie wyjaśnił statusu prawnego E. S. /czy ma status świadka/. SKO wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia czy i jakich zmian na gruncie dokonał właściciel, czy czynności te doprowadziły do zmiany stosunków wodnych, czy szkodzą gruntom sąsiednim i czy istnieje pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem związek przyczynowo-skutkowy. Brak tego rodzaju skutku wyklucza możliwość zastosowania art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. 205, Nr 239, poz. 2019 ze zm.), dalej P.w. Organ stwierdził też, że faktu, iż woda ma swobodny przepływ w istniejącym rowie melioracyjnym nie oznacza, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych. Organ w takich okolicznościach powinien ustalić czy rzeczywiście nastąpiła ingerencja w miejscu przepustu wodnego /częściowe zasypanie dna rowu, usunięcie przepustu i położenie nowego wyżej i o mniejszej średnicy) a jeżeli tak to czy spowodowało to naruszenie stosunków wodnych oraz czy powstały szkody na działce skarżącego (podtapianie drogi dojazdowej do jego zabudowań.). Organ w tym zakresie nie dokonał żadnych ustaleń. Na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. organ I instancji zawiadomieniem z 5 lipca 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą na grunty sąsiednie, powstałych przez zasypanie przez K. S. kręgów znajdujących się pod mostkiem rowu melioracyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym oględzin, decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy S. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. i 29 P.w. umorzył postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. SKO, po rozpoznaniu odwołania T. W., uchyliło ponownie decyzję organu I instancji. Wskazało na brak podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy i jakich zmian dokonali na swoich działkach Państwo S. i czy w związku z tym nastąpiła zmiana stosunków wodnych, które doprowadziły do powstania szkód w działce Państwa W. i przede wszystkim prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Ponownie przeprowadzając postępowanie organ I instancji dokonał oględzin i ustalił, że woda w rowie jest zamarźnięta, lustro wody znajduje się poniżej górnej krawędzi rury przepustu. Brzegi rowu i grunty sąsiednie zasypane są śniegiem (oględziny z 20 marca 2013r.). W trakcie ponownych oględzin w dniu 14 czerwca 2013 r. stwierdzono, że rów został znacznie pogłębiony i oczyszczony. Mimo intensywnych opadów w ostatnim okresie poziom wody w korycie rowu oraz przepływ wody pod mostkiem jest niewielki. Porównano przepływ wody w rurze o średnicy 40 cm i w kręgach mostku sąsiedniego o średnicy 90 cm i uznano go za porównywalny. Nie stwierdzono zmiany stanu wody na gruncie ani zmiany kierunku odpływu ze szkodą na grunty sąsiednie, nawet w czasie nadmiernych opadów. Ponadto organ uzyskał od Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. informację, że rów oznaczony w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie P., gm. S. nie jest ujęty w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, ponieważ nie został zaliczony do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i że nie wiadomo kto jest właścicielem zlokalizowanego na tym rowie urządzenia. Decyzją z [...] lipca 2013 r nr [...] Wójt Gminy S. odmówił przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez pogłębienie rowu melioracyjnego i wymianę rury przepustowej. Odwołanie wniósł S. W., który na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 2013 r. stał się nowym właścicielem nieruchomości oznaczone nr ew. [...]. (w jego imieniu w postępowaniu działał dalej T. W.). Decyzją z [...] grudnia 2013 r., znak: [...], dalej decyzja II instancji, SKO w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania. Ponownie oceniając zebrany materiał dowodowy organ II instancji wskazał, że: -rów melioracyjny oznaczony nr [...] nie jest ujęty w ewidencji wód, urządzeń, melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, ponieważ nie został zaliczony do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych; -wskutek poprawienia i wymiany rury w mostku znajdującym się na drodze dojazdowej do zabudowań Państwa S. t.j. usunięcia połamanych kręgów z przepustu, pogłębienia dna rowu, położenia rury o średnicy 40 cm została poprawiona przepustowość rowu. Okoliczności związane z wykonywanymi pracami potwierdziły zeznania T. W. i M. Z.; -pogłębienie i oczyszczenie rowu potwierdziły dokonane w dniu 25 czerwca 2013 r. oględziny; -mimo znacznych opadów deszczu nie stwierdzono zmiany stanu wody na gruncie, zmiany odpływu wód na szkodę gruntów sąsiednich. Organ II instancji uznał, że organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie administracyjne, ocenił dowody (art. 81 i 80 K.p.a.), uzasadnił treść rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.), zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 K.p.a.), wskazując jednocześnie, że organ nie ma obowiązku spełnić zadość żądaniu strony postępowania. Musi natomiast wyjaśnić stronie przesłanki jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł pełnomocnik skarżącego zarzucając: -naruszenie prawa procesowego poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i nietrafną ocenę (art. 77 § 1 K.p.a.): -naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 13 i 19 lit. a, art. 29, 73, 74 i 77 ustawy Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano przede wszystkim, że organ dokonał ustaleń i oględzin przepustu na działce K. S. (oględziny z 23 marca 2012 r). Organ nie zajął się natomiast przepustem na działce skarżącego. Organ ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do wytycznych zawartych w rozstrzygnięciu uchylającym i nie uwzględnił okoliczności związanych z nieprawidłowym usytuowaniem przepustów o istotnych różnicach w ich średnicach (40 i 90 cm), w odniesieniu do lustra wody. W przekonaniu skarżącego fakt pogłębienia rowu oczywiście świadczy o tym, że nowy przepust znajduje się na jego dnie ale nie przesądza to o jego prawidłowym położeniu w stosunku do poprzedniego. Organ nie wyjaśnił także kwestii związanych z podmiotem zobowiązanym do utrzymania w należytym stanie rowu, choć ustalił na podstawie zeznań świadka M. Z., przewodniczącego Gminnej Spółki Wodnej w S., że rów i znajdujące się na nim urządzenia są objęte działalnością tego podmiotu. Skarżący wniósł zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji, w raz z decyzją organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że narusza ona prawo tj. art. 7,8 i 77 § 1 i 80, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sprawy jest ustalenie czy na skutek działania właścicieli działek o nr ew. [...] i [...] B. S. i K. S. doszło do zmiany lub zakłócenie stanu wody na działkach o nr ew. [...] i [...] stanowiących obecnie własność skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 29 ustawy prawo wodne właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie a gdy zmieni i zmiany te są szkodliwe dla gruntów sąsiednich ma obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego. Nie wystarczy zatem ustalenie że doszło do zmian stanu wody na gruncie ale koniecznej jest wykazanie, że zmiany te szkodliwie wpływają na grunt sąsiedni. Jak wynika z treści tego uzasadnienia organ na podstawie przeprowadzenia przez organ dowodów w postaci oględzin i przesłuchania świadków ustalił, że do takich zmian nie doszło. Oceniając zgodność z prawem tej decyzji WSA uznał, że organy zarówno I jak i II instancji nie zebrały w sposób prawidłowy materiału dowodowego i nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności istotnych w sprawie tj. tego, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie i w związku z tym nie ma czynnika, negatywnie wpływającego na grunt sąsiedni. W ocenie WSA organ I instancji nie zastosował się także do wskazań zawartych w decyzji z [...] czerwca 2012 r. – do czego był zobowiązany z mocy art. 138 § 2 K.p.a. Co prawda organ ustalił, że doszło do częściowego oczyszczenia dna rowu, usunięcia starego przepustu i położenia nowego, wyżej to nie ustalił kto to zrobił tzn. czy K. S. lub jego małżonka (albo osoby na ich polecenie), czy też pracownicy Spółki wodnej Gminy S. Jest to istotne, ponieważ sankcje z art. 29 P.w. dotyczą działań właściciela gruntu. Organ odniósł się do zeznań Prezesa tej Spółki M. Z. przy ustalaniu, że doszło do pogłębienia koryta rowu i jego oczyszczenia jednakże nie wziął pod uwagę, że z zeznań tego świadka wynika, że dopiero rozpoczęły się prace z tym związane. W związku z tym zeznania tego świadka nie mogły być dowodem na okoliczność, że K. S. dokonał pogłębienia koryta rowu i jego oczyszczenia. Wskazać także należy, że dowód ten był przeprowadzony 2 sierpnia 2012 r. a decyzja organu I instancji zapadła [...] lipca 2013 r. Analiza treści tej decyzji z decyzją poprzednią wskazuje, że od tamtego czasu doszło do zmiany w zakresie stanu rowu (wcześniej był zarośnięty), co powoduje, że wiedza tego świadka jest po części nieaktualna. Powyższe stanowi o naruszeniu przez organ art. 80 K.p.a. w zakresie spełnienia przesłanki wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny. Poza tym organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego na okoliczność jaki jest obecnie stan wód na działce Skarżącego ograniczając się do stwierdzenia, że wizualnie nie nastąpiła żadna zmiana. Samo stwierdzenie organu, że przepływ wody w rurze o średnicy 40 cm i 90 cm jest porównywalny, nie uprawniał organu do przyjęcia, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych. Już decyzji z [...] czerwca 2012r. SKO zwracało uwagę, na konieczność ustalenia czy doszło do ingerencji w miejsce przepustu wodnego (skarżący twierdzi, że doszło do utworzenia nowego dna rowu, usunięcia przepustu przez K. S. i położenia nowego, zacznie wyżej od dna rowu i o mniejszej średnicy niż stary, poprzez częściowe zasypanie dna rowu). Podobnie w decyzji SKO z [...] grudnia 2012 r. wskazywano na konieczność ustalenia na jakim poziomie znajduje się dolna krawędź rury względem dna rowu, wymiarów rowu i ustalenia jaki jest stan wody na gruncie, jaki jest poziom lustra wody w odniesieniu do obu przepustów. Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach, wbrew temu co twierdzi organ już "na oko" widać, że poziom lustra wody jest na pewno nie poniżej terenu działek sąsiadujących z tym rowem. Przypomnieć należy, że powodem wszczęcia postępowania był twierdzenie obecnego pełnomocnika skarżącego o podniesieniu poziomu gruntu, zasypaniu kręgów, wykonaniu dodatkowego przepustu nad betonowym kręgiem – co miało doprowadzić do podniesienia poziomu gruntu, skutkującego zalewaniem drogi. Organy w ogóle nie zajęły się kwestią stanu wody na gruncie przed pracami w obrębie rowu. Aby można było ustalić czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej (art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w.) należy ustalić czy i kto dokonał zmian stanu wód na gruncie, czy zmiany te (prace) spowodowały zmianę stosunków wodnych i w jaki sposób i czy w związku z tym spowodowały szkodę dla gruntów sąsiednich (były ich przyczyną). Tylko w przypadku ustalenia, że nastąpiły zmiany w stanie wód czego przyczyną były przeprowadzone przez właścicieli gruntów prace, przy jednoczesnym stwierdzeniu że doprowadziło to określonej szkody w działce skarżącego organ będzie uprawniony do zastosowania sankcji z art. 29 ust. 3 P.w. W ocenie Sądu organy nie ustaliły więc okoliczności, które są istotne w sprawie co skutkuje koniecznością uchylenia obu decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na względzie powyższe wskazania organ ustali jakie konkretnie działania zostały podjęte przez T. i B. S., jako współwłaścicieli nieruchomości na której znajduje się przepust, jaki miały i czy miały wpływ na stan wody na gruncie. Konieczne będzie ustalenie stanu wody na gruncie przed i po wykonaniu tych działań. Ustaleniu powinny podlegać okoliczności związane z istnieniem pod przepustem rury, jej średnicy i położenia oraz zmian z tym związanych (czy została zamieniona na rurę o mniejszej średnicy, tak jak twierdzi skarżący). Dopiero w przypadku ustalenia, że właściciele zmienili stan wody na gruncie, organ ustali czy doszło do szkody w gruntach sąsiednich w związku ze zmianą stanu wody. Jak do tej pory organ nie podjął żadnych czynności mających na celu ustalenie czy doszło do szkody na gruncie sąsiednim. Oględziny dotyczyły wyłącznie okolic rowu i gruntu małż. Supeł natomiast w sposób nie wystarczający dotyczyły gruntów skarżącego. W ocenie Sądu dla zastosowania art. 29 P.w. nie wystarczy stwierdzenie, że w dacie oględzin nie stwierdzono zalewania gruntów sąsiednich. Zmiana stosunków wodnych wymaga ustalenia dwu stanów: przed działaniem powodującym hipotetyczną szkodę oraz po nich. Tylko bowiem metodą porównania można stwierdzić że nastąpiła zmiana w stosunku do stanu pierwotnego. Ustalenie wyłącznie stanu aktualnego tego kryterium nie spełnia. Może się także okazać konieczne dopuszczenie dowodu z opinii biegłego ds. stosunków wodnych na wyżej wskazane okoliczności a przede wszystkim wypowiedzenia się przez niego czy dokonane zmiany wpłynęły na grunty sąsiednie (spowodowały szkodę). Po przeprowadzeniu wszystkich niezbędnych dowodów, organ je należycie oceni i ustali czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 prawa wodnego tj. nakazania właścicielom działek o nr ew. [...] i [...] przywrócenia stanu poprzedniego. Wyżej stwierdzone uchybienia nie pozwalają na stwierdzenie o naruszenia przepisów prawa materialnego bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jest niepełny a zatem brak było podstaw do kategorycznego stwierdzenia co do prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, choć w ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że brak było podstaw do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego do prac które wykonanych na rowie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 c i 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.