IV SA/Wa 43/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2009 r. sprawy ze skargi B. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę - Przedmiotem skargi B. P. i J. P. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2008 r. o nr [...]. Zaskarżonym orzeczeniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...] października 2008 r. o nr [...], ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej P. Spółki z o.o. p.n. "K." na terenie oznaczonym jako działka nr [...], położonym we wsi A., gmina A. Postępowanie to toczyło się na wniosek inwestora – P. Spółki z o.o. w W. z 3 kwietnia 2008 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku Wójt Gminy B. trzykrotnie wydawał decyzję w I instancji. Decyzje tego organu: z [...] czerwca 2008 r. oraz z [...] sierpnia 2008 r. zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - odpowiednio decyzją z [...] lipca 2008 r. oraz decyzją z [...] września 2008 r. Podejmując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazało na treść odwołania mieszkańców wsi A. – R. J., J. K., P. C., J. P. i B. P. od ww. decyzji z [...] października 2008 r. Podało, że odwołujący się sprzeciwili się realizacji planowanej inwestycji. Wskazali bowiem, że wpływ tej inwestycji będzie wykraczać poza granice działki, tj. inwestycja ta będzie uciążliwa dla otoczenia i będzie stanowiła zagrożenie dla środowiska poprzez zanieczyszczenie gleby oraz promieniowanie. Podnieśli też, że nie wszyscy zainteresowani mogli zapoznać się ze stosownym w sprawie obwieszczeniem, ponieważ tablica ogłoszeń znajduje się u sołtysa na krańcu A., do którego mieszkańcy udają się tylko w dniach płatności poszczególnych rat podatku. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Podniosło, że jednym z podstawowych obowiązków organu, który prowadzi postępowanie, jest ustalenie i zawiadomienie wszystkich stron o jego wszczęciu zgodnie z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Ustalenie stron postępowania następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest więc posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na której rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717). Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego zawiadamia się na piśmie. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż wbrew twierdzeniom odwołujących się, zarówno o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego oraz o postanowieniach uzgadniających, jak również o decyzji kończącej postępowanie strony zostały powiadomione w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy A. oraz w sposób zwyczajowo przyjęty dla miejscowości A. - na tablicy ogłoszeń Sołtysa wsi A., a także poprzez ogłoszenie zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy A. na stronie internetowej Gminy. Inwestora, właściciela działki, na której będzie realizowana inwestycja, a także bezpośredniego sąsiada - właściciela działki nr ew. [...] - zawiadomiono pisemnie. Dalej, organ odwoławczy za bezzasadne uznał zarzuty o uciążliwości planowanej inwestycji dla otoczenia i zagrożeniu dla środowiska poprzez zanieczyszczenie gleby i promieniowanie. Stwierdził, że wymagania dla zagospodarowania terenu inwestycji zostały ustalone na podstawie analizy funkcji zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja polega na budowie wieży kratowej o wysokości 51,5 m, zawieszeniu anten sektorowych i radiofonii, kontenera, wykonania złącz i przyłącza energetycznego, ogrodzenia oraz drogi dojazdowej. Wskazał, że na podstawie załączonej do wniosku kwalifikacji przedsięwzięcia dla stacji bazowej C. p.n. "K." ustalono, iż promieniowanie występuje wzdłuż głównych anten sektorowych w azymucie 40, 175 i 285 stopni na odległość do 150 m od środka elektrycznego anten oraz na wysokości 33,3 m oraz 41,7 m n.p.t., a więc w miejscach niedostępnych dla ludzi. Pod wymienionym osiami znajdują się tereny upraw rolnych i lokalna droga. Zatem - jak wskazał - nieruchomości należące do osób składających odwołanie znajdują się poza osiami głównymi anten sektorowych. Na koniec Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w nawiązaniu do art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia i zawiera ustalenia wynikające z przepisu art. 54 tej ustawy. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. J., J. K., P. C., J. P. i B. P., podnosząc w uzasadnieniu, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] prowadzona jest hodowla bydła mlecznego, zaś w odległości do 150 m od tej działki umiejscowione są obiekty budowlane, w których przebywają ludzie. Do planowanej inwestycji nie ma lokalnej drogi dojazdowej, a istniejąca "dróżka polna" stanowi własność właścicieli gruntów przylegających do niej i tylko przez nich może być użytkowana. Skarżący podnieśli również, że na działce nr [...] istnieje już stacja bazowa oraz, że pomimo długotrwałego postępowania administracyjnego nikt nie przybył na miejsce "sprawdzić warunki oraz rozmawiać z mieszkańcami występującymi jako strony postępowania". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 2 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi R. J., J. K. i P. C. z uwagi na nieuiszczenie wpisu od skargi w zakreślonym terminie. W pismach procesowych z 10 i 23 czerwca 2009 r. Skarżący przedstawili argumenty zbieżne z zaprezentowanymi uprzednio w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd nie stwierdził w kontrolowanej sprawie takich uchybień prawa, które winny skutkować uchyleniem tego rozstrzygnięcia i uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, będąca przedmiotem skargi jest prawidłowa, argumenty przedstawione w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia - właściwe, natomiast podniesione w skardze zarzuty - nieuzasadnione. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy B. ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl art. 4 ust. 2 tej ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 53 ww. ustawy). Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Konkretne cele zostały wyliczone w kolejnych punktach art. 6 ww. ustawy z zastrzeżeniem, że również w ustawach odrębnych może nastąpić określenie innych celów publicznych. I tak, zgodnie z pkt 1 tego artykułu, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z kolei pojęcie łączności publicznej zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Świadczenie usług telefonii komórkowej przez operatora P. Sp. z o.o., jak wynika z akt sprawy, spełnia ustawowe kryteria publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej, dlatego wnioskowana w przedmiotowej sprawie inwestycja stanowi cel publiczny. W myśl art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Na podstawie ust. 3 ww. artykułu właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się m.in. po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych oraz - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami - po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 i 10 ww. ustawy). Zgodnie z treścią art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. W ocenie Sądu zaskarżona w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały zgodnie z powołanymi przepisami prawa materialnego i są prawnie uzasadnione. Gmina A. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej budowy stacji bazowej C. pod nazwą "K." w miejscowości A. na działce nr ew. [...]. Określił, że inwestycja ta polega na budowie wieży kratowej o wysokości 51,5 m, zawieszeniu anten sektorowych i radiofonii, kontenera konstrukcji stalowej, wykonaniu złącza i przyłącza energetycznego, ogrodzenia i drogi dojazdowej. W zakresie wpływu tej inwestycji na środowisko wyjaśnił, że wzdłuż głównej osi anten w odległości do 150 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności oraz, że planowana inwestycja nie oddziałuje na siedliska przyrodnicze, gatunki roślin czy zwierząt, dla których ochrony zostały wyznaczone obszary Natura 2000. W toku postępowania inwestor załączył do wniosku klasyfikację planowanego przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, mając na celu wykazanie, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie jest konieczne w niniejszej sprawie uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Strony o postępowaniu w kontrolowanej sprawie zostały prawidłowo powiadomione z zachowaniem trybu określonego w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tj. w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy A. oraz w sposób zwyczajowo przyjęty dla miejscowości A. – na tablicy ogłoszeń Sołtysa wsi A., a także poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznych Gminy A. na stronie internetowej Gminy. Inwestora, właściciela działki nr ew. [...] oraz bezpośredniego sąsiada – właściciela działki nr ew. [...] zawiadomiono pisemnie. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień ze strony organów. Przed wydaniem decyzji I instancji Wójt Gminy B. uzyskał też wszystkie wymagane w tym przypadku uzgodnienia właściwych organów, w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. W aktach administracyjnych znajduje się postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2008 r., postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2008 r. i z [...] sierpnia 2008 r. (to ostatnie w sprawie melioracji wodnych) oraz postanowienie Starosty Powiatu O. z [...] czerwca 2008 r. Organy obu instancji - analizując sprawę niniejszą - uwzględniły też przepisy dotyczące ochrony środowiska - tj. ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.), badając kwestię zasadności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji środowiskowej. Na podstawie dokumentacji przedstawionej przez inwestora ustalono, że przy tego rodzaju inwestycji zagrożeniem jest promieniowanie, przy czym w tym przypadku promieniowanie występować będzie wzdłuż głównych anten sektorowych w azymucie 40, 175 i 285 stopni na odległość do 150 m od środka elektrycznego anten oraz na wysokości powyżej 33,3 m i 41,7 m n.p.t., a więc w miejscach niedostępnych dla ludzi. Wskazując na powyższe dane organy zauważyły, że pod wymienionymi osiami znajdują się tereny upraw rolnych i lokalna droga, jednocześnie słusznie zaznaczyły, iż wymienione nieruchomości znajdują się poza osiami głównymi anten sektorowych. Tym samym prawidłowo w niniejszej sprawie uznano, że inwestycja nie będzie wpływać negatywnie na elementy środowiska naturalnego, nie wymaga zatem dodatkowych zabezpieczeń chroniących środowisko i zdrowie ludzi. Jedynym zagrożeniem dla środowiska są tutaj pola elektromagnetyczne niejonizujące, wytwarzane przez anteny, jednak nie jest wymagane stosowanie dodatkowych środków technicznych mających na celu ograniczenie emisji promieniowania elektromagnetycznego, gdyż obszary pola elektromagnetycznego przekraczającego dopuszczalne normy koncentrują się w miejscach niedostępnych dla ludzi. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi sprowadzających się do wykazania, iż planowana inwestycja będzie szkodliwa dla ludzi i zwierząt – tj. dla osób pracujących w rolnictwie oraz dla wypasanego na pobliskich łąkach bydła. Nadto, Sąd zaznacza, iż zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego służy określeniu sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego (art. 50 ww. ustawy). Zgodnie z regulacją ustawową decyzję tę wydaje się na wniosek zainteresowanego - inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy). Organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji. Zawsze też dla odmowy wydania takiej decyzji wymagane jest wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, którego naruszenie uzasadniałoby taką odmowę. Nie można bowiem odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 ustawy). Jeśli zatem regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji co do ustalenia zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych przesłanek ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi bowiem typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada dany stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego. Wnioskujący ma ją otrzymać, jeśli tylko jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Skarżący kwestionując decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...] października 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powołali żadnej podstawy prawnej uzasadniającej uchylenie skarżonego orzeczenia i - w konsekwencji - wydanie negatywnego dla inwestora rozstrzygnięcia w sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.