IV SA/Wa 430/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego K. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia z terenu działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w S., odpadów typu gleba i ziemian (kod odpadu 17 05 04), beton oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (kod odpadu 17 01 01) i gruz ceglany (kod odpadu 17 01 02), jako miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy N. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wydaną na podstawie art. 34 w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 3 pkt 13, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.) nakazał K. G., usunięcie odpadów z terenu działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], których jest właścicielem, z uwagi na to, że nie jest to miejsce przeznaczone do ich składowania. Przedmiotowe działki położone są w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i stanowią teren upraw rolnych i użytków zielonych bez prawa do zabudowy o symbolu RP i RZ, a część z nich przeznaczona jest pod poszerzenie drogi powiatowej o symbolu KDP. Jednocześnie Wójt Gminy N. wskazał w jaki sposób K. G. powinien wykonać decyzję, a mianowicie ma zawrzeć umowę na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów, z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Na skutek odwołania K. G. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2012 r. Organ odwoławczy podzielił zdanie organu pierwszej instancji i odwołał się do oględzin działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] przeprowadzonych dwukrotnie, tj. 21 lipca 2011 r. i 6 grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na powyższe działki, za zgodą i wiedzą właściciela, nawiezione zostały masy ziemne zanieczyszczone gruzem ceglanym i betonowym oraz drobną frakcją kamieni i żwirów. Zasadniczo masa ziemna i skalna nie mieści się w ustawowej definicji odpadów i tylko w sytuacji gdy są one usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin, możliwe jest stosowanie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.). Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie masę ziemną i skalną należało potraktować jako odpad, a sposób zagospodarowania mas ziemnych nie można było uznać za zgodny z prawem. K. G. – jak wskazuje organ – nie posiada ani decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku na przedmiotowych działkach, ani pozwolenia na budowę z możliwością podniesienia terenu na przedmiotowych działkach, ani żadnych innych decyzji i zezwoleń umożliwiających składowanie mas ziemnych na przedmiotowych działkach. Ponadto nieruchomość ta zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest miejscem składowania odpadów. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. wywiódł K. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 80. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach. W oparciu o powyższe K. G. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie w całości, jak również stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2012 r. ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podał, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał ilości odpadów, które podlegają usunięcie, a w konsekwencji zobowiązany nie wie jaki obowiązek ma wykonać. Zdaniem skarżącego decyzja organu pierwszej instancji była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały co sprawia, że jest nieważna, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. To z kolei powoduje również nieważność decyzji organu odwoławczego, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a.). Skarżący podniósł również, że organ odwoławczy naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów oraz zaniechał przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. K. G. wywiódł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało wnikliwie materiału dowodowego w sprawie, skoro w uzasadnieniu przedstawia protokół oględzin jako źródło wiedzy o ilości nawiezionego gruntu, w sytuacji gdy ustalenia organu pierwszej instancji co do ilości nawiezionego gruntu wynikało z projektu wykonawczego rekultywacji terenu wykonanego na zlecenie skarżącego przez W. A.. K. G. stoi na stanowisku, że zebrany materiał dowodowy jest niepełny, gdyż organy orzekające w sprawie nie ustalił rzeczywistego stanu rzeczy. W ocenie skarżącego nieuprawnione jest posłużenie się wyłącznie dowodem pośrednim, a za taki należy uznać projekt planowanej rekultywacji, podczas gdy istniała możliwość ustalenia ilości nawiezionego gruntu na podstawie innych środków dowodowych - oględzin nieruchomości czy opinii biegłego. Ponadto skarżący podniósł zarzut, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia pochodzenia gruntu nawiezionego na nieruchomość. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia tezy organu, że masa ziemna była przemieszczana w związku z realizacją inwestycji. Skarżący poddaje w wątpliwość czy doszło do przemieszczenia w rozumieniu art. 2 ustawy o odpadach i czy w ogóle chodzi o inwestycję. Zdaniem K. G. organy obu instancji naruszyły także przepis prawa materialnego – art. 34 ustawy o odpadach poprzez błędne zakwalifikowanie materiałów, które zostały umieszczone na nieruchomości w konkretnym celu jako odpady. Tymczasem, co wprost wynika z przedłożonego projektu wykonawczego rekultywacji terenu, skarżący w żaden sposób składowanych materiałów się nie pozbył, ani nie zamierza się ich pozbyć. Wolą skarżącego nie jest uznanie tych materiałów jako odpady, gdyż są one konieczne do przeprowadzenia na nieruchomości czynności rekultywacyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Podstawą prawną wydania zaskarżonych decyzji jest art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243, ze zm.), zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, że na działki nr ew. [...] i [...], których właścicielem jest skarżący, zostały nawiezione odpady typu gleba i ziemia (kod odpadu 17 05 04), beton oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (kod odpadu 17 01 01), gruz ceglany (kod odpadu 17 01 02). Z art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że przepisy ustawy stosuje się także do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin. Jednakże przepisów ustawy o odpadach nie stosuje się mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska – art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach. Organy ustaliły, że nawiezione na działki nr ew. [...] i [...] masy ziemne mają związek z planowaną przez skarżącego rekultywacją tych działek. Zatem przemieszczenie mas ziemnych ma związek z planowaną inwestycją polegającą na rekultywacji. Ponieważ skarżący nie wykazał żadnej przesłanki wyłączającej stosowanie do mas ziemnych lub skalnych ustawy o odpadach, o których mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, to masy ziemne lub skalne traktowane są tak jak odpady i stosuje się do nich ustawę o odpadach. Wobec powyższego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo uznały rekultywację terenu za przemieszczanie masy ziemnej w związku z realizacją inwestycji określonej w art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach. Skoro w przedmiotowej sprawie masy ziemne spełniają wymogi art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach to stanowią one odpad. Jako do odpadu stosuje się do nich definicję z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którą odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Skoro do mas ziemnych w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania wyłączenia z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach, to są one odpadem i skarżący jako ich posiadacz obowiązany jest do ich pozbycia się. Wbrew zarzutom skargi, w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach. Zgodzić się natomiast należy z zarzutem skargi, że organy w przedmiotowej sprawie nie wskazały w sentencji decyzji jaką ilość poszczególnej kategorii odpadów obowiązany jest usunąć skarżący z terenu działek. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z dnia 17 sierpnia 2010 r. wynika, że w wyniku przeprowadzonych czynności na działce nr ew. [...] ustalono, że dokonano na nią nawiezienia ziemi zmieszanej z gruzem i innymi odpadami w ilości ok. 55 wywrotek. Następnie z protokołu oględzin z dnia 21 lipca 2011 r. wynika, że w trakcie oględzin ustalono, że na działkach nr ew. [...] i [...] składowana jest ziemia zanieczyszczona gruzem ceglanym i betonowym oraz drobną frakcją kamieni i żwirów. Jednocześnie w protokole tym stwierdzono, że z posiadanego przez Urząd Gminy projektu rekultywacji terenu opracowanego przez mgr inż. W. A. w maju 2011 r. wynika, że właściciel działek dowiózł na ich teren grunt w ilości 1600 m². W protokole tym jednocześnie stwierdzono, że na podstawie oględzin w terenie oszacowano, że powierzchniowo na ww. działkach widoczne jest zaleganie ok. 10 m³ odpadów w postaci gruzu betonowego i ceglanego. Z kolei z protokołu oględzin działek nr ew. [...] i [...] z dnia 6 grudnia 2011 r. wynika, że według oświadczenia właściciela ok. 6 m³ gruzu betonowego zostało wykorzystane na podbudowę zjazdu na działki z ul. [...]. Powyższe ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego nie są jednoznaczne. Z jednej strony oparte są na szacunku, z drugiej strony odwołują się do opracowania, w którym nie wiadomo czy prawidłowo została określona masa gruntu dowieziona na działki, którą obecnie skarżący kwestionuje. Z projektu rekultywacji terenu wynika, że właściciel dowiózł grunt w ilości 1600 m². Dowieziony grunt to piaski średnie i grube z niewielką kubaturą gruntów spoistych (2-3%) oraz znikomą ilością zanieczyszczeń w postaci gruzu ceglanego i betonowego. Z powyższych ustaleń nie wynika w sposób jednoznaczny, do usunięcia jakiej ilości odpadów z działek ew. nr [...] i [...] został zobowiązany skarżący decyzją Wójta Gminy N. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Organ wydając decyzję w trybie art. 34 ustawy o odpadach powinien określić nie tylko rodzaj odpadów i miejsce, z którego mają być one usunięte ale również ilość poszczególnych odpadów jaka ma być usunięta na podstawie tej decyzji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.