IV SA/Wa 431/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska, sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2003 r.; nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy M. kwotę 200, - (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2004 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2003 r, którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji b. Wojewody [...] z [...] stycznia 1979 zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi D., K., C., Z. w gminie M. zmienionej decyzją tego Wojewody z [...] października 1981 r. w części dotyczącej gruntów położonych we wsi D. oznaczonych jako działki nr [...] i [...], wydzielonych dla małż. M. i M. P. W uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Projekt scalania gruntów wsi D., K., C. i Z. w gminie M. został zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1979 r. zmienioną decyzją z dnia [...] października 1981 r. w części dotyczącej gruntów położonych we wsi D. wydzielonych dla małżonków M. i M. P. oznaczonych po scaleniu jako działki nr [...] i [...], na których znajduje się ich siedlisko. W granicach wymienionych działek, na terenie siedliska małżonków P. znajduje się budynek byłej remizy strażackiej a obecnie świetlicy i biblioteki wiejskiej. Wymieniony budynek został wybudowany w 1934 r. na gruncie prywatnym J. P. i J. S. Nieruchomości te przed scaleniem posiadały nr ewid. [...] i [...]. Po śmierci J. P. właścicielem działki nr [...] został jego bratanek M. P. a po J. S. właścicielem działki nr [...] został jego syn C. S., który w roku 1976 r. całe swoje gospodarstwo wraz z działką nr [...] przekazał za świadczenia emerytalne na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z rejestrem, szacunku porównawczego gruntów objętych scalaniem działka nr [...] wykazana była jako grunty małż. M. i M. P. zaś działka nr [...] jako grunty Skarbu Państwa przekazane w użytkowanie RSP D. W wyniku scalenia działki nr [...] i [...] zostały zaprojektowane w ten sposób, że w ich skład weszło przedscaleniowe siedlisko małż. P. oraz usytuowana przy drodze część działki nr [...] w następstwie czego cały budynek świetlicy znalazł się w obrębie wydzielonego dla nich siedliska. Zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U.nr 3 poz. 13) grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela ( samoistnego posiadacza). W przedmiotowej sprawie większa część gruntów znajdujących się pod budynkiem świetlicy należała przed scaleniem do małż. P. natomiast część stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Robotniczej Spółdzielni Produkcyjnej D. Organ orzekający uznał, że rozwiązanie dotyczące siedliska M. i M. P. przyjęte w projekcie scalenia jest uzasadnione z gospodarczego i prawnego punktu widzenia Wydzielenia działki niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania świetlicy wiązałoby się ze zmniejszeniem siedliska małż. P. i ograniczeniem możliwości korzystania z niego a tym samym byłoby naruszeniem art. 1 ust. 3 w/w ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Budynek świetlicy usytuowany jest bowiem w przeważającej części na gruncie małż. P. i nie miał uregulowanego tytułu własności. W odniesieniu do zarzutu Gminy co do błędów aktualizacji mapy przedscaleniowej, na której nie naniesiono budynku świetlicy a co miałoby mieć wpływ na niewydzielenie w wyniku scalenia działki użyteczności publicznej niezbędnej do funkcjonowania świetlicy - organ naczelny uznał zarzut za bezpodstawny . Z opracowaniem projektu scalenia gruntów a następnie z okazaniem tego projektu związana była określona procedura formalno prawna, która pozwalała zainteresowanym osobom na zapoznanie się z wynikami opracowanego projektu zarówno na gruncie jak i w opracowanej dokumentacji. W żadnym z dokumentów nie znaleziono adnotacji o ewentualnych życzeniach bądź zastrzeżeniach użytkowników budynku byłej remizy a zatem organy prowadzące postępowanie przyjęły, że osoby te wyraziły zgodę na wykonany projekt w tym zakresie. Grunt pod świetlicą nigdy nie został wykupiony i nadal pozostaje własnością M. P. i spadkobierców M. P. W zaistniałej sytuacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że nie występują przesłanki wymienione w art. 156§1 kpa, których zaistnienie skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1979 r. Wydzielenie działki potrzebnej dla funkcjonowania świetlicy stanowiłoby naruszenie prawa - art. 1 ust. 3 powołanej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Gmina M. złożyła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]. 10.2004r. zarzucając naruszenie art. 156§1 pkt 2 kpa w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów oraz art. 7 kpa. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że organ orzekający w niniejszej sprawie nienależycie wyjaśnił sprawę, nie zbadał kwestii wyrażenia zgody przez właściciela gruntu pod budynkiem na objęcie scaleniem zabudowanej nieruchomości. Jednocześnie skarżąca wskazała, że C. S., decyzją Naczelnika Gminy M. przekazał gospodarstwo rolne - w tym działkę nr [...] na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalne. Przejęciu w tym trybie nie podlegały natomiast budynki, gdyż stanowiły odrębny przedmiot własności. W konsekwencji powyższego Skarb Państwa - przed scaleniem nie stał się właścicielem tej części działki, na której posadowiony był budynek. W tej części właścicielem pozostał nadal C. S., który nie biorąc udziału w postępowaniu scaleniowym nie wyrażał zgody na objęcie scaleniem gruntu zabudowanego. Powyższe - w ocenie skarżącego,- stanowiło rażące naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o wymianie i scalaniu gruntów. Minister pominął także okoliczność, że małżonkowie P. posiadali siedlisko po drugiej stronie ulicy na działce nr [...] dlatego przekazanie w trybie scalenia działek nr [...] i [...] jako siedliskowych było bezprawne. Stanowiło to naruszenie art. 7 kpa. W konkluzji Gmina M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. ( art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270). Kierując się powyższym unormowaniem Sąd ocenił, że skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...].09.2003 r. choć z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i poglądem doktryny postępowanie, którego przedmiotem jest ocena, czy ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wskazanych w art. 156§1 kpa jest odrębnym postępowaniem, które toczy się na podstawie art. 157 kpa. Art. 157§2 kpa wskazuje, że postępowanie to może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy postępowanie takie zostało wszczęte, podstawowe znaczenie ma określenie stron tego postępowania, nie ulega bowiem wątpliwości, że także to postępowanie, jak każde z jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych, toczy się i może być zakończone wydaniem decyzji, jeżeli wiadomo, kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W wypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony ma to dodatkowe znaczenie, gdyż powstaje kwestia oceny, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem. ( tak NSA w uchwale 7 sędziów z 8 września 2003 r. OSA 2/03 ONSA 2004/1/2). Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 kpa i przymiot ten przysługuje każdemu czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego (zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji), lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.( tak NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r. IISA 2164/92). Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W efekcie tych rozważań przyjmuje się stanowisko, że interes prawny musi wynikać wprost z normy prawa materialnego. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, nie może być przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.( takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r. IVSA 846/95 OSP 1997/4/83, z aprobującą glosą J. Zimermana) Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Gminy M. reprezentowanej przez Wójta o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1979 r. i jak wynika z treści decyzji z dnia [...] września 2003 r. wydana decyzja jest wynikiem rozpoznania wniosku tego podmiotu. Wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności jedynie części decyzji dotyczących gruntów położonych w D. wydzielonych M. i M. P. i stanowiące obecnie działki nr [...] i [...]. Stronami postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia [...] stycznia 1979 r. zmienionej decyzją z dnia [...] października 1981 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów byli właściciele nieruchomości objętych scalaniem. Gmina M. nie była stroną tego postępowania. Nie nabyła zatem - z tego tytułu -praw strony również w postępowaniu nadzwyczajnym - o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie ulega wątpliwości, że krąg podmiotów mających interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w wystąpieniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji może być szerszy aniżeli krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu w trybie zwykłym. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest jednakże zbadanie, czy podmiot występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności jest uprawniony do występowania z takim wnioskiem i wykazania, że z konkretnej normy prawa materialnego wynika takie uprawnienie. Organ rozpoznający sprawę nie poczynił ustaleń we wskazanym wyżej zakresie. Rozpoznając sprawę z wniosku Gminy M. nie rozważył czy podmiotowi temu przysługuje prawo skutecznego domagania się stwierdzenia nieważności tej decyzji a rozważania te nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Okoliczności te wskazują, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu zostały wydane przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 i 107§3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w pierwszej kolejności winien ustalić, czy Gminie M. przysługuje prawo skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].01.1979 r a jeśli tak w oparciu o jaką normę prawa materialnego. W przypadku przyznania przez organ Gminie przymiotu strony obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ustosunkowanie się dodatkowo do zarzutów zawartych w skardze, a które nie były podnoszone wcześniej ani we wniosku o stwierdzenie nieważności ani też w odwołaniu. Wskazać wszak należy, że zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r. Naczelnika Gminy w M. C. S. przekazał gospodarstwo rolne w tym działkę nr [...] na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę bez budynków. Wskazywałoby to, że w dacie przekazania pozostał on właścicielem tej części gospodarstwa - w myśl art. 11 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.( Dz.U. nr 21, poz. 118). Organ winien zatem wyjaśnić, kto w dacie podejmowania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi był właścicielem tej nieruchomości ( w części objętej wnioskiem)mając na uwadze, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz.U. nr 3, poz. 13) grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 145§1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy