IV SA/Wa 431/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wydanie polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej A. C. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego W dniu 18 września 2012 r. A. C. (dalej "skarżąca") wystąpiła do Wojewody [...] (dalej "Wojewoda") z wnioskiem o wydanie jej polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca, wskazując na brak obywatelstwa oraz upływ terminu ważności tego dokumentu. Do wniosku dołączyła kserokopię karty pobytu, ważnej do dnia 11 września 2013 r. oraz kserokopię polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca z terminem ważności do 14 listopada 2012 r. W związku z powyższym, na podstawie art. 81 ust. 3 z dnia 13 czerwca 2003 r. ustawy o cudzoziemcach (Dz.U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.), Wojewoda zwrócił się do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o zajęcie stanowiska w sprawie wydania skarżącej wnioskowanego dokumentu. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej "organ") odmówił wyrażenia zgody na wydanie skarżącej przez Wojewodę polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca, powołując się na art. 74 ust. 2 w związku z art. 81 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Organ podniósł, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody z dnia [...] października 2011 r., mocą której skarżącej udzielono zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej "RP"), a w konsekwencji wydano jej kartę pobytu. Zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, karta pobytu w okresie jej ważności potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium RP oraz uprawnia, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Organ wskazał również, że w aktach sprawy znajduje się pismo Konsulatu Generalnego Federacji R. w P. (dalej "Konsulat") z dnia 26 września 2012 r., z którego wynika, iż ustalenie posiadania lub nieposiadania przez skarżącą obywatelstwa Federacji R. nie okazało się możliwe, a ona nie została odnotowana w księgach Konsulatu w charakterze obywatela Federacji R. W ocenie organu powyższa informacja Konsulatu nie potwierdza faktu, że cudzoziemka nie jest obywatelem Federacji R., ale jedynie że nie jest możliwe ustalenie, czy figuruje w ewidencji ludności tego państwa. W związku z powyższym w ocenie organu brak jest prawnych możliwości wydania skarżącej polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca, ponieważ posiada ona zgodę na pobyt tolerowany, z czym wiąże się wydawanie jej kolejnych kart pobytu, które potwierdzają jej tożsamość. W ustawowym terminie skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, iż rok wcześniej uzyskała wnioskowany dokument, a jej sytuacja nie uległa zmianie. Wskazała, że wiele instytucji żąda od niej dwóch dokumentów, ponieważ na karcie pobytu nie jest odnotowane, że jest to dokument tożsamości. Jednocześnie przyznała, że mając kartę pobytu, nie ma możliwości uzyskania innych dokumentów tożsamości, ze względu na zgodę na pobyt tolerowany. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ w oparciu o art. 74 ust. 2 w związku z art. 81 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 106 § 5, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "kpa"), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazała żadnych nowych okoliczności mogących uzasadnić udzielenie zgody na wydanie jej przedmiotowego dokumentu tożsamości. Organ ponownie podniósł, że w oparciu o art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej z uwagi na posiadanie przez nią zgody na pobyt tolerowany i wydawanie w związku z tym kolejnych kart pobytu, które potwierdzają jej tożsamość. W ocenie organu, przedstawiona przez skarżącą dokumentacja z Konsulatu nie potwierdza faktu, że cudzoziemka nie jest obywatelką Federacji R., a jedynie wskazuje, że nie jest możliwe ustalenie, czy figuruje ona w ewidencji ludności tego państwa. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, żądając uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że na jej wniosek organ postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. wyraził zgodę na wydanie przez Wojewodę polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca, ważnego 1 rok od daty jego wydania. Wobec upływu terminu ważności tego dokumentu, wystąpiła z wnioskiem o ponowne jego wydanie. Jednak organ nie wyraził zgody na wydanie jej przedmiotowego dokumentu, podając w uzasadnieniu te same okoliczności, które rok wcześniej stanowiły podstawę do pozytywnego załatwienia jej wniosku. W ocenie skarżącej, informacja z Konsulatu, iż nie ma jej w wykazie obywateli Federacji R. świadczy o tym, że jest osobą bez ustalonego obywatelstwa. Treść informacji Konsulatu z dnia 19 grudnia 2011 r. była podstawą wydania skarżącej poprzedniego polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca. Skarżąca podniosła, że jej status prawny przez rok nie zmienił się i nie rozumie procesu rozstrzygania jej wniosku przez organ. Jednocześnie wskazała, że karta pobytu tolerowanego nie jest wystarczającym dokumentem tożsamości w życiu codziennym, kiedy wielokrotnie żąda się od niej innego dokumentu tożsamości, aniżeli karta pobytu (np. podczas wakacyjnego wyjazdu w schroniskach, podczas kontroli w pociągu). Bez polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca trudno jej normalnie funkcjonować. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto podniósł, że wprawdzie postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. organ wyraził zgodę skarżącej na wydanie polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca, jednak było to przed uprawomocnieniem się decyzji Wojewody z dnia [...] października 2011 r. o odmowie wydalenia i udzieleniu jej zgody na pobyt tolerowany oraz przed wydaniem skarżącej karty pobytu, co nastąpiło w dniu 22 listopada 2011 r. Okoliczność ta stanowi istotną zmianę stanu prawnego w stosunku do poprzedniego postępowania w sprawie wydania skarżącej polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca. Organ wyjaśnił również, że uprzednio wydany skarżącej polski dokument tożsamości cudzoziemca z terminem ważności do dnia 14 listopada 2012 r., został przez nią wymieniony na dokument dołączony aktualnie do akt sprawy. Dokument ten został wymieniony w dniu 29 sierpnia 2012 r. i był ważny do dnia 14 listopada 2012 r., podobnie jak dokument pierwotnie wydany. Obecnie okoliczność posiadania karty pobytu musiała być przez organ uwzględniona wobec wyraźnej treści art. 74 ust. 2 w związku z art. 72 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem organu, w przedmiotowym postępowaniu nie ma zastosowania zasada wynikająca z art. 7 kpa, ponieważ w tej sprawie organ nie wydaje rozstrzygnięcia uznaniowego, tylko opiera się wprost na przepisie prawa materialnego, tj. ustawy o cudzoziemcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli rozstrzygnięcie administracyjne (decyzja, postanowienie) może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż skarga jest zasadna co do zaskarżonego postanowienia. Podstawą prawną orzekania przez organ administracji w niniejszej sprawie był art. 74 ust. 2 w związku z art. 81 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którymi polski dokument tożsamości cudzoziemca może być wydany (po uzyskaniu zgody Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców) w szczególnie uzasadnionych przypadkach cudzoziemcowi, który nie posiada żadnego obywatelstwa i przebywa na terytorium RP bez dokumentu podróży, jeżeli przemawia za tym interes RP oraz gdy uzyskanie przez cudzoziemca innego dokumentu potwierdzającego tożsamość nie jest możliwe. Polski dokument tożsamości cudzoziemca ma charakter czysto ewidencyjny i identyfikacyjny, z którego uzyskaniem cudzoziemiec nie uzyskuje żadnych praw, prócz potwierdzenia tożsamości. Postanowienie wydane na tych podstawach prawnych jest rozstrzygnięciem uznaniowym. Oznacza to, że organ zobowiązany jest w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., V SA/Wa 2383/05). Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa, która oznacza obowiązek organu prowadzącego postępowanie dokonania ustaleń zgodnie ze stanem rzeczywistym. Konkretyzacją tej zasady jest przepis art. 77 § 1 kpa, zobowiązujący organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który winien być poddany swobodnej ocenie (art. 80 kpa). Organ administracji publicznej zobowiązany jest do należytego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Przepis ten nakłada na organ obowiązek ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa obejmuje swoim zasięgiem również postanowienia). Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organ nie zgodził się na wydanie skarżącej żądanego przez nią dokumentu z uwagi na posiadanie przez nią karty pobytu, która zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium RP. Jednak przy dochodzeniu do takiego wniosku naruszył przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 – 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa. Zdaniem Sądu organ, rozpoznając ponownie wniosek, nie wyjaśnił skarżącej, dlaczego pomimo wydania jej w przeszłości polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca, obecnie odmawia się jej wydania tego dokumentu przy założeniu, że nie zmieniła się sytuacja faktyczna. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia świadczy o braku wnikliwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Sąd nie podziela stanowiska organu, że skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiła nowych okoliczności. Tą nową okolicznością do rozważenia przez organ był zarzut braku wyjaśnienia przyczyn odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przy niezmienionym stanie faktycznym. Organ winien, zgodnie z zasadą przekonywania (art. 11 kpa) oraz zaufania obywatela do organów państwa (art. 8 kpa), dokładnie i wszechstronnie rozważyć wszystkie zarzuty i okoliczności sprawy, tak uzasadnić orzeczenie, aby było jasne, czytelne i logiczne dla strony, by mogło być również przedmiotem kontroli Sądu w zakresie prawidłowości wydania uznaniowego orzeczenia. Organ również nie ocenił prawidłowo dokumentu z Konsulatu, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zgodził się z własnymi ustaleniami poczynionymi na użytek postanowienia z dnia [...] października 2012 r. wskazując wówczas, że dokument ten pochodzi z daty 26 września 2012 r., gdy tymczasem znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy dokument tej treści nosi datę 19 grudnia 2011 r. W skardze skarżąca zwróciła uwagę na tę nieścisłość, gdyż dokument tej samej treści z dnia 19 grudnia 2011 r. był podstawą dla organu do wydania skarżącej w 2011 r. polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca. W ramach wszechstronnej, swobodnej oceny dowodów organ winien również ten dokument poddać jednolitej wykładni w zakresie, czy może on stanowić podstawę do uznania, że skarżąca nie posiada obywatelstwa r., wytłumaczyć zasady interpretacji jego treści przy pierwotnym wydawaniu żądanego dokumentu przez skarżącą oraz w omawianym przypadku. Reasumując: organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien ponownie ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy, uwzględniając powyższe wskazania Sądu, a w szczególności: w ramach zgłoszonego przez stronę zarzutu, przeanalizować w jakich okolicznościach skarżąca uzyskała pierwszy polski dokument tożsamości cudzoziemca, jakie były podstawy do jego wydania, do kiedy obowiązywał, czy był wydawany skarżącej tego rodzaju dokument przed upływem terminu jego ważności, jeśli tak, to z jakich przyczyn, czy istnieje dokument z Konsulatu z dnia 26 września 2012 r., czy tylko z dnia 19 grudnia 2011 r. oraz w jaki sposób należy go interpretować. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i odpowiednia analiza wszystkich zebranych dokumentów będzie dla organu podstawą do wydania postanowienia w sprawie, zgodnego z art. 74 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Na całość rozstrzygnięcia administracyjnego składa się nie tylko sama sentencja, ale również i uzasadnienie (art. 107 § 1 kpa), a więc uzupełnianie stanu faktycznego nie może nastąpić dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., bez konieczności uchylania postanowienia wydanego przez organ w I instancji. O zakresie wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.