IV SA/Wa 431/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 1329 (tysiąc trzysta dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. , po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w W., stanowiącą działkę ew. nr [...] w obrębie [...], o pow. 0,0030 ha. W uzasadnieniu podano, że Starosta [...] decyzją nr [...] r. z dnia [...] stycznia 2014 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi gminnej – ul. [...] w W. wraz z przebudową elementów sieci uzbrojenia terenu: kanalizacji deszczowej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Pod inwestycję przeznaczono m.in. nieruchomość oznaczoną jako działka ew. nr [...], o pow. 0,0030 ha, położona w W., która na mocy tej decyzji z mocy prawa przeszła na własność Gminy W.. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w oparciu o operat z dnia [...] listopada 2014 r. opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. ustalił odszkodowanie w wysokość 10.134,00 zł za ww. nieruchomość, zobowiązując Gminę W. do jego wypłaty na rzecz G. K., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu Burmistrz [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a. poprzez niepoprawne dokonane przez organ oceny formalnej operatu szacunkowego i nieustalenie rzeczywistego stanu faktycznego stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda [...] wskazał, że J. K. - uprawniony rzeczoznawca majątkowy - w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2014 r. wskazała, że przedmiotowa działka na obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego Gminy W., zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dna [...] października 2011 r. Zgodnie z ustaleniami Studium wyceniana działka nr [...] z obrębu [...] znajduje się częściowo na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, oznaczonym symbolem "MN" oraz częściowo na terenie ważniejszych dróg lokalnych. Biegła dokonując analizy danych w operacie szacunkowych zastosowała się do dyspozycji § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze – metodę porównania parami biorąc do porównań rynek lokalny nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne w części o pow. 6 m2, ustalając jej wartość w wysokości 1.895, 00 zł oraz część gruntu przeznaczonego pod drogę w części o pow. 24 m2, ustalając jej wartość w wysokości 4.368,00 zł, a także ustaliła wartość naniesień budowlanych – ogrodzenie w wysokości 3.219 zł i naniesienia roślinne - żywopłot w wysokości 652,00 zł. Wartość całej nieruchomości biegła ustaliła w wysokości 10.134,00 zł. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2014 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacunkowego gruntu oraz zastosowani w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w tej sprawie. Odnośnie zarzutu uwzględnienia w zaskarżonej decyzji także odszkodowania za ogrodzenie Wojewoda wskazał, że w skład przejętej nieruchomości, której stan określa się na datę wydania decyzji ZRID z dnia [...] stycznia 2014 r., oprócz gruntów wchodzą trwale z gruntem związane naniesienia budowlane – ogrodzenie jak i naniesienie roślinne – żywopłot. Organ podzielił stanowisko rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2015 r., że sposób realizacji inwestycji nie ma wpływu na wycenę nieruchomości. Tylko w przypadku przedstawienia przez inwestora protokołu obustronnych uzgodnień pomiędzy inwestorem, a właścicielką przedmiotowej nieruchomości, z którego będzie wynikało, że właścicielka zgodziła się na nieuwzględnienie w wycenie części składowej nieruchomości tzn. ogrodzenia, możliwa byłaby korekta wyceny o tę część nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina W. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 9, 10, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania dotyczących sposobu niezgodnego z przepisami k.p.a. prowadzenia postępowania przez organ I instancji błędne uznane, co wynika, co wynika z treści uzasadnienia skarżonej decyzji, że odwołanie dotyczyło błędów w operacie szacunkowym sporządzonym dna [...] listopada 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkową J. K., podczas gdy w rzeczywistości odwołanie dotyczyło błędów i uchybień popełnionych przez Starostę [...] w samym postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania na etapie gromadzenia dokumentów w sprawie oraz nienależytego informowania stron o zgromadzonym w sprawie materiale i możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera również niezgodne z przepisami prawa oraz zasadą sprawiedliwości społecznej zobowiązanie strony odwołującej do ponownej zapłaty na przebudowę ogrodzenia. Z uwagi na fakt, że decyzja Starosty wydana została niezgodnie z prawem, również tu skarżona decyzja organu odwoławczego zawiera wadę. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( j.t. Dz. U. z 2016 r, poz. 1066 ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie przypomnieć należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak, więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Realizację tej zasady zapewniają przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Jak stanowi art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu organy obu instancji w niniejszej sprawie nie sprostały obowiązkom wynikającym z powołanych wyżej przepisów. Otóż zauważyć należy, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca własność G. K., została przejęta na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację drogowej. W konsekwencji, na podstawie art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) organ, który wydał decyzję o zezwoleniu, był zobowiązany do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Oznacza to odniesienie się do przepisów Rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zasadniczy wpływ na rozumienie zespołu norm regulujących ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod realizację dróg publicznych ma przepis art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zauważyć przy tym należy, że zastrzeżenie z art. 135 w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę. Natomiast istotna jest regulacja art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Nadto, obowiązuje w tym zakresie przepis art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z przepisów tych wynika, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości oraz ma za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego przez właściciela prawa, a nie zrekompensowanie całości szkody powstałej na skutek wywłaszczenia nieruchomości. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż w opracowanym na zlecenie Starosty [...] w dniu [...] listopada 2014 r. operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. J. K. wartość nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji nr [...] z obrębu [...] została określona na kwotę 10 134 zł, na którą składają się: kwota 1 895 zł za grunt, kwota 652 zł za nasadzenia roślinne i kwota 3219 zł za naniesienia budowlane - ogrodzenie. Na stronie 28 operatu rzeczoznawca wskazała długość ogrodzenia siatki na słupkach stalowych na podmurówce wynosi 6,08 m, bez podmurówki 13,03 m. Organy obu instancji zaakceptowały przedstawione w operacie szacunkowym ustalenia rzeczoznawcy odnoszące się do ogrodzenia. Tymczasem z decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. [...] w W. wraz z przebudowa elementów sieci uzbrojenia terenu: kanalizacji deszczowej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wynika, że inwestycja ta obejmuje przesunięcie ogrodzeń z siatki, w tym ogrodzenia działki nr [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy kosztorysu powykonawczego, załączonego do odwołania Burmistrza [...], wynika, że wykonawca dokonał rozbiórki i budowy ogrodzenia na nieruchomości, stanowiącej własność G. K.. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2014 r. pod względem ustalenia przez biegłego rzeczywistego stanu faktycznego nieruchomości istniejącego w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., wedle której obowiązek rozbiórki i budowy ogrodzenia na działce nr [...] spoczywał na Burmistrzu [...] – jako wykonawcy inwestycji. Z akt sprawy wynika, że inwestor z tego obowiązku się wywiązał, bowiem najpierw dokonał jego rozbiórki, a następnie wykonał nowe ogrodzenie. W takim przypadku nie zachodziły podstawy do uznania aby kwota odszkodowania ustalonego na rzecz G. K. obejmowała również kwotę odszkodowania za ogrodzenie. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.