IV SA/Wa 432/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie WSA Krystyna Napiórkowska NSA Otylia Wierzbicka /spr./ Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. skargę oddala M. Z. wniósł zarzut do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w Gminie N. kwestionując przebieg projektowanej drogi wojewódzkiej "P." oraz linii energetycznej 110 kV wzdłuż tej drogi w bliskim sąsiedztwie jego działki [...], zabudowanej domem mieszkalnym Wnoszący zarzut podnosi, że według ustnych zapewnień gminy, miała to być droga gminna, a nie wojewódzka. Jednocześnie proponuje by projektowaną drogę na odcinku wsi S. przenieść w głąb pobliskiego lasu, który spełniałby rolę ekranów wyciszających, zaś linie wysokiego napięcia wybudować pod ziemią, zwłaszcza, że obecnie w pobliżu domów mieszkalnych większość linii jest realizowana w taki sposób. Rada Gminy N. uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. zarzut w całości odrzuciła. W uzasadnieniu prawnym uchwały wskazano, że ustalenia projektu planu nie wykroczyły poza granice przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Wyznaczenie w projekcie planu linii rozgraniczających układu komunikacyjnego dróg, w których mieszczą się ciągi infrastruktury technicznej jest wypełnieniem obowiązku wynikającego z art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Parametry projektowanych i poszerzanych dróg zostały dostosowane do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), przy czym każda z dróg stanowiła przedmiot odrębnej analizy. Powołano też przepis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 11 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. 03.200.1953), według którego w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. W uzasadnieniu faktycznym Rada podniosła co następuje. W dotychczas obowiązujących miejscowych planach ogólnych zagospodarowania przestrzennego Gminy N. z 1985 r. i 1994 r. ustalone były linie rozgraniczające drogi P. Projekt planu utrzymał określone dotychczas linie rozgraniczające i ustalił linie zabudowy. Określona szerokość korytarza P. jest niezbędna ze względów technicznych dla prawidłowej eksploatacji oraz zapewnienia właściwych warunków obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej. Ustalenie zasięgu oddziaływania komunikacji i wyznaczenie stref potencjalnego oddziaływania wynika z analizy zakładanych potoków ruchu, sporządzonej w studiach wykonanych dla planowanych przedsięwzięć komunikacyjnych i uwzględnienia dopuszczalnych poziomów hałasu. W celu ograniczenia oddziaływania komunikacyjnego (hałas, spaliny) ustala się w planie obowiązek lokalizacji ekranów akustycznych. Dopuszcza się w zasięgu oddziaływania usługi. Obiekty usługowe zlokalizowane parawanowo wzdłuż drogi będą osłoną przed oddziaływaniem komunikacji. Projekt planu uzyskał uzgodnienia wymagane przepisami ustawy. Projektowana droga P. określona w projekcie planu jako "element polityki przestrzennej województwa" nie należy do zadań własnych gminy. Gmina jest zobowiązana przyjąć rozwiązania wynikające z opracowań działowych i planistycznych wyższego rzędu i zarezerwować teren pod ich realizację. Skargę na uchwałę w części dotyczącej odrzucenia zarzutu do projektowanej drogi wniósł M. Z. podnosząc, że otrzymał pozwolenie na budowę domu mieszkalnego na działce [...] i lokalizacja domu jest sprzeczna z warunkami ogólnymi kwestionowanego projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Budynek jest usytuowany w odległości około 30 m od osi projektowanej drogi, podczas gdy plan ustala, że budynki chronione, w których przebywają dzieci oraz młodzież (a takim jest jego dom, przebywa w nim 4-letnie dziecko) muszą być oddalone o 90 m. Projekt planu narzuca też ograniczenia inwestycyjne takie jak 20 % zabudowy powierzchni działki, wysokość 1,5 kondygnacji, co ma się "nijak" do istniejącej zabudowy. Usytuowanie w projekcie planu skrzyżowania w bliskości domu uniemożliwi jakiekolwiek wyciszenie czy też zlokalizowanie ekranów wygłuszających. Ustalenia projektu planu naruszają zdaniem skarżącego jego "dobra materialne". Nadto podnosi, że w 1998 r. został wprowadzony w błąd przez pracownika Gminy N., który poinformował go, że projektowana jest droga gminna o szerokości 12 m, a nie droga wojewódzka. Zarzuca też Radzie Gminy brak propozycji kompromisowych, co do przebiegu drogi. Według skarżącego droga może być zlokalizowana w pobliskim lesie. Choć las ten należy do Gminy B. nie ma przeszkód by przedstawiciele administracji porozumieli się w tej kwestii, bo chodzi o przyszłość ludzi, którzy zainwestowali w budowę domów – dorobek całego życia. Wnosi by rozstrzygnięcie w sprawie drogi pogodziło interes inwestorów i mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie wyjaśniając dodatkowo, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania z dnia [...].04.1998 r. dotycząca realizacji domu mieszkalnego skarżącego została wydana na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 roku. Wówczas działka skarżącego znajdowała się poza strefą oddziaływania komunikacyjnego projektowanej drogi regionalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem 4 KDw. Strefa ta wynosiła 40 m od krawędzi jezdni. Obecny projekt planu strefę oddziaływania komunikacyjnego ustala na 90 m. od osi jezdni uwzględniając prognozę ruchu na drodze. Ustalenia planu zakazujące zabudowy mieszkaniowej w tej strefie odnoszą się do nowej zabudowy. Inwestorowi plan nakazuje realizację drogi jak również linii energetycznej w sposób uwzględniający to oddziaływanie. Korytarz pod P. jako drogę wojewódzką oraz linię energetyczną 110 kV jako zadanie publiczne ponadlokalne wskazany został w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy N. z dnia [...].10.2000 r. Ustalony w projekcie planu korytarz drogi i linii wynika z konieczności zachowania w obszarze wsi S. terenu dla realizacji celu publicznego o zasięgu ponadlokalnym. Przesunięcie korytarza drogi w głąb pobliskiego lasu nie było możliwe. Las nie leży w obszarze Gminy N., lecz na terenie Gminy B. i stanowi kompleks lasów chronionych. "P." znalazła się w zatwierdzonym planie Województwa [...] oraz w programie zadań inwestycyjnych, inwestorem drogi jest Urząd Marszałkowski. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Sąd w rozpoznawanej sprawie ocenia wyłącznie legalność uchwały kontrolując czy prawidłowo rozstrzygnięto o odrzuceniu zarzutu. Zarzut jako środek zaskarżenia projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu mógł wnieść podmiot, którego interes prawny, bądź uprawnienie naruszały zapisy projektu planu. W rozpoznawanej sprawie kwestionowane ustalenia projektu planu dotyczą chronionego interesu skarżącego. Projektowana droga "P." według rysunku planu przebiega w pobliżu działki [...], której właścicielem jest skarżący. Działka zabudowana domem mieszkalnym pozostaje w strefie oddziaływania komunikacyjnego. Wniesienie zarzutu nie oznacza obowiązku jego uwzględnienia. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego, bądź uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawnej). Obowiązku takiego Rada Gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących Gminie, w ramach których Rada Gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas mimo, że zostaje naruszony prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, wynikający z uprawnień właścicielskich nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu. Nie można wówczas Radzie skutecznie zarzucić, że zgłoszony zarzut odrzuciła ani też skutecznie żądać stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł argumentów, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że odrzucenie przez Radę Gminy zarzutu skarżącego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. co do przebiegu drogi nastąpiło z naruszeniem prawa, zobowiązującym do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Stosownie do treści art. 7 i 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem lokalnym, powszechnie obowiązującym i wynikają z niego konsekwencje polegające na ingerencji zapisów planu w sferę prawa własności poprzez ustanowienie podstawy do odjęcia lub ograniczenia tego prawa. Wynika to z istoty planu, który określa przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu na obszarze objętym planem. Tego rodzaju ingerencja w prawo własności wynikająca z upoważnienia ustawowego jest dopuszczalna o ile rada nie narusza prawa lub też ustawowo ukształtowanych uprawnień planistycznych. Legalna ingerencja w uprawnienia właścicielskie nie oznacza dowolności. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 24 ust. 3 nakłada na Radę Gminy obowiązek by uchwała rozstrzygająca zarzut zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie kwestionowanej uchwały przytacza argumenty, którymi kierował się organ przy rozstrzygnięciu zarzutu. W uzasadnieniu prawnym uchwały organ wskazał przepisy prawa, według których wyznaczenie w projekcie planu linii rozgraniczających projektowanej drogi P. było wypełnieniem obowiązku wynikającego z powołanych przepisów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w zależności od potrzeb tereny przeznaczone dla realizacji celu publicznego oraz linie rozgraniczające te tereny. Według zapisu projektu planu kwestionowana droga "P." to droga wojewódzka główna oznaczona na rysunku planu symbolem KG. Jest to inwestycja celu publicznego o charakterze ponad-lokalnym, nie należąca do zadań własnych gminy. Jednak gmina jest zobowiązana przyjąć rozwiązania wynikające z opracowań planistycznych wyższego rzędu i zarezerwować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren pod ich realizację. Korytarz pod tę drogę był ustalony w poprzednio obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego Gminy N. z 1985 i 1994 r. Według planu z 1994 r. projektowana droga była oznaczona symbolem 4KDw. Była to droga ponadlokalna (regionalna) 4 klasy. Stanowiła przedłużenie drogi Nr [...], uściślenie jej przebiegu według planu powinno być poprzedzone studium. Parametry techniczne projektowanej wówczas drogi niewiele odbiegały od projektowanych obecnie. Biuro Rozwoju W. w 1998 r. na zlecenie Wydziału Komunikacji Urzędu Wojewódzkiego w W. opracowało koncepcję przebiegu drogi regionalnej na odcinku od drogi krajowej Nr [...] w N. do rejonu projektowanej autostrady [...]. Opracowanie to obejmuje między innymi odcinek tzw. "P.". Opracowanie odwołuje się do korytarza wyznaczonego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy N. i B. i przyjmuje generalne zasady rozwiązań. Zajmuje też stanowisko, że korytarz dla projektowanej drogi regionalnej powinien być utrzymany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. ustaliło zadania służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych dla usprawnienia powiązań Gminy z terenami otaczającymi oraz zminimalizowanie uciążliwości tranzytu. Do celów tych zaliczyło drogę "P." oraz linię energetyczną 110 kV. Studium zakłada utrzymanie przebiegu tras ponadlokalnych, w tym P. zlokalizowanych na obszarze gminy według dotychczasowych opracowań planistycznych. Ustalenia studium są wiążące dla planu. Korytarz projektowanej drogi przebiega w liniach rozgraniczających ustalonych w planie z 1994 r. po terenie niezainwestowanym, z wykorzystaniem śladu istniejących już dróg. Wariantowanie przebiegu drogi jest bardzo utrudnione z uwagi na sąsiedztwo kompleksów leśnych podlegających ochronie i zainwestowanie terenu. Nadto wyznaczenie korytarza tylko przez las nie jest możliwe. Droga musiałaby również przebiegać przez zainwestowane działki. W granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu nie ma zakazu lokalizowania dróg ponadlokalnych. Rozporządzenie Wojewody nakłada jedynie obowiązek prowadzenia inwestycji w sposób minimalizujący negatywne oddziaływanie na środowisko. Skarżący na rozprawie podnosił, że ustalenia projektu planu dotyczące przebiegu drogi naruszają art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r., z późn. zm. o drogach publicznych. Jest to przepis, który Rada Gminy wskazała w uzasadnieniu prawnym Uchwały, według którego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu. Zdaniem skarżącego zarezerwowany w projekcie planu korytarz pod drogę nie chroni przyległych terenów przed niekorzystnym oddziaływaniem, a przywołany przepis wymaga by szerokość pasa terenu uwzględniała taką ochronę. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że projektowany korytarz zapewnia realizację drogi zgodnie z wymogami, określonymi w rozporządzeniu M.T.G.M. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2.03.1999 r. (Dz. U. nr 43, poz. 430). Ustalenia planu uwzględniają niekorzystne oddziaływanie komunikacyjne na przyległe tereny. Zakazują nowej zabudowy mieszkaniowej w strefie oddziaływania, a jednocześnie nakazują realizację drogi w sposób ograniczający negatywne oddziaływanie. Plan ustala wprowadzenie ekranów akustycznych i dopuszcza w pasie terenu wzdłuż P. zabudowę usługową U/M dla stworzenia obiektów parawanowych, zasłaniających tereny przyległe przed niekorzystnym oddziaływaniem. Projektowane zabezpieczenia ograniczą oddziaływanie do wartości dopuszczalnych. Projekt planu uzyskał wymagane uzgodnienia, została też zachowana procedura planistyczna. Ustalenia projektu planu, dotyczące przebiegu drogi naruszają niewątpliwie interes prawny skarżącego, wynikający z jego prawa własności działki [...]. Prawo własności choć konstytucyjnie chronione, może być ograniczone tyle, że w drodze ustawy i w trybie tam określonym. Taką ustawą ograniczającą prawo własności jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też choć ustalenia projektu planu naruszają interes prawny skarżącego dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Rada działała na podstawie przyznanych jej przez ustawę uprawnień planistycznych i uprawnień tych nie nadużyła. Odrzucenie zatem zarzutu przez Radę nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) orzeczono jak w sentencji.