IV SA/Wa 432/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 5 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła [...] marca 2016 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z garażem podziemnym, miejscami postojowymi naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu na części działki nr ew. [...] obrębie [...], a w zakresie infrastruktury technicznej na częściach działek nr ew.: [...], [...], [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...] [...]. Wniosek ten był kilkukrotnie korygowany i uzupełniany w dniach 25 kwietnia 2016 r., 23 maja 2016 r., 7 czerwca 2016 r., 31 października 2016 r., 8 grudnia 2016 r., 30 grudnia 2016 r., 23 stycznia 2017 r., 16 lutego 2017 r., 3 marca 217 r. i 9 marca 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust.1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017. poz. 1073; dalej: u.p.z.p.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, organ I instancji w pierwszej kolejności powołał się na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (...) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powołano także uregulowania zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: Rozporządzenie). W ocenie Zarządu Dzielnicy, planowana Inwestycja jest niezgodna z wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz z wymogami określonymi w § 5 i 7 Rozporządzenia. W analizowanym dla Inwestycji obszarze dominująca jest zabudowa mieszkaniowa, jednakże gabaryty planowanych budynków pozostają w sprzeczności z bezpośrednio sąsiadującą zabudową. Zastrzeżenia Zarządu dotyczyły głównie planowanej wysokości budynków wchodzących w skład inwestycji, wskaźnika zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wskazano, że przedmiotowa inwestycja spowodowałaby zakłócenie ładu przestrzennego co byłoby sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa ponieważ gabaryty projektowanej zabudowy nie mogą bezkolizyjnie współistnieć z istniejącą w sąsiedztwie zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. W związku z powyższym, wobec braku odpowiedzi Wnioskodawcy na skierowane doń wezwanie z 30 maja 2017 r. do zmiany złożonego wniosku w zakresie gabarytów projektowanej inwestycji, organ uznał, że nie może wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem naruszałoby zarówno przepisy obowiązującego prawa, jak zasadę dobrego sąsiedztwa. Wnioskodawca złożył od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium w [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podnosząc zarzut naruszenia przepisów Rozporządzenia. Odwołanie zostało uzupełnione pismami z 22 listopada oraz 24 listopada 2017 r., w których Spółka wskazała na dowolność oraz stronniczość kreowania przez organ I instancji, w oparciu o ten sam stan formalno-prawny, parametrów zabudowy. Dodatkowo przedłożono pozytywny projekt (zgodny z wnioskiem inwestora) decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz nową analizę, której wynik potwierdził możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji. SKO w [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w przekazanych przez organ I instancji aktach sprawy brak jest pozytywnego dla Wnioskodawcy projektu decyzji o warunkach zabudowy, zgodnego z wnioskiem, oraz stanowiska Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...]. Wedle tej opinii brak było sprzeczności projektu Inwestycji z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla badanego obszaru miasta w zakresie funkcji, jakie ma pełnić planowany budynek, natomiast Biuro uznało, że Inwestycja przewiduje maksymalną możliwą zabudowę wyższą niż dozwolona w Studium. Dlatego też zalecono dalsze prace nad przedstawionym projektem i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji z warunkiem dostosowania jej parametrów do aktualnego projektu planu [...]. SKO podkreśliło, że zarówno Studium jak i projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są aktami prawa miejscowego, a zatem nie mogą stanowić jakiejkolwiek podstawy mogącej mieć wpływ na wynik merytorycznej decyzji podejmowanej w sprawie ustalania warunków zabudowy. Zatem powoływanie się na te dokumenty w postępowaniu prowadzonym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma prawnego uzasadniania. Wobec braków w materiale dowodowym SKO zaleciło ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem jedynie aktów prawnych wiążących w procedurze ustalania warunków zabudowy, zebranie całego materiału dowodowego (pozytywnego projektu decyzji o warunkach zabudowy – zgodnego w wnioskiem inwestora oraz stanowiska Biura Architektury, których to brak w aktach sprawy), a także uwzględnienia treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 20 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono związany charakter decyzji, a także konieczność korzystnej dla inwestora interpretacji wątpliwości niemających charakteru oczywistej sprzeczności z konkretnym przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Wskazano, że w przypadku braku miejscowego planu, organ władny jest do wydania decyzji odmownej tylko w przypadku sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. Od powyższej decyzji Strona założyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przez SKO: – art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także niedostateczne wyjaśnienie przesłanek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji pomimo zgromadzenia materiału dowodowego wystarczającego do podjęcia rozstrzygnięcia. – art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postepowania i wydanie decyzji w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; – art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej pomimo braku zaistnienia przesłanek dla jej wydania. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Podkreślono, że ze względu na specyfikę postępowań dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy brak jest możliwości samodzielnego uzupełnienia przez organ II instancji materiału dowodowego w sprawie w sposób niewykraczający poza ramy ustalone w art. 136 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazać należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpoznania sprawy przed tym organem (wyrok NSA z 9.05.2017r. II OSK 2219/15). Ocena organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym jest trafna. Zwrócić należy uwagę, że dla takiej oceny, że nie naruszono dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. wystarczającym jest, aby wystąpiła choćby jedna przesłanka wydania decyzji kasatoryjnej, spośród wskazywanych przez organ odwoławczy. Organ wskazał na nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz błędy w ocenie organu I instancji, który niezasadnie uznał, że wydanie pozytywnej decyzji nie jest możliwe z uwagi na wyższy wskaźnik zabudowy inwestycji od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy przewidzianego w studium i projekcie planu. Jednocześnie podzielić należy ocenę organu odwoławczego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie mógł być podstawą do wydania decyzji reformatoryjnej. W sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Brak jest w aktach administracyjnych sprawy pozytywnego projektu decyzji, a powołanie biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w bardzo szerokim zakresie, wykraczającym poza dopuszczalne normy uzupełniającego postępowania dowodowego - art. 136 § 1 k.p.a. Ponadto, taki tryb procedowania prowadziłby również do naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Uchybienia w zakresie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Z uzasadnienia organu odwoławczego wynika również jednoznacznie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasatoryjnej było więc uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd również nie stwierdził naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 7, 11, 77, 80, 107 § 3, 8 i 11 k.p.a. albowiem decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przyczyny wydania decyzji kasatoryjnej zostały szczegółowo wskazane w uzasadnieniu decyzji. Wskazać należy, że to organ administracji powołuje biegłego urbanistę, a sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy każdorazowo podlega uzgodnieniu w zakresie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie materiału dowodowego zgormadzonego w aktach sprawy organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera również wszystkie elementy zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.