IV SA/Wa 433/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 17 maja 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 10 listopada 2023 r., znak DOOŚ-WDŚZIL.420.23.2023.mk.2 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 601 zł (sześćset jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) postanowieniem z 13 listopada 2023 r., nr DOOŚ-WDŚZIL.420.23.2023.mk.2 na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej k.p.a.), w związku z odwołaniem [...] z siedzibą w O. (dalej: [...]) z 14 sierpnia 2023 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej: RDOŚ) z [...] lipca 2023 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie [...]" – stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ w pierwszej kolejności wskazał, że ww. decyzją RDOŚ z [...] lipca 2023 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji RDOŚ wniosło [...] wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia RDOŚ w P.. W odwołaniu Stowarzyszenie wskazało, że zaskarżoną decyzję wydano zanim została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia jego udziału w postępowaniu na prawach strony. Na postanowienie RDOŚ z [...] lipca 2023 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania zostało złożone zażalenie. Organ pierwszej instancji nie czekał jednak na rozstrzygniecie powyższej kwestii i [...] lipca 2023 r. wydał decyzję kończąca postępowanie. Zdaniem Stowarzyszenia dopóki nie zostanie ostatecznie rozpoznana sprawa zażalenia na ww. postanowienie RDOŚ nie można przesądzić, że odwołanie zostało złożone przez podmiot nieuprawniony. Ponadto Stowarzyszenie stoi na stanowisku, że w powyższym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla gazociągów należało nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zatem odwołanie skarżącego, niezależnie od oceny przesłanek z art. 31 k.p.a., jest skuteczne w oparciu o art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, ze zm.), dalej u.o.o.ś. GDOŚ wyjaśnił, że w sprawie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z [...] sierpnia 2023 r. nastąpiło z przyczyn o charakterze podmiotowym, bowiem Stowarzyszenie nie posiada legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Organ wskazała, że art. 31 k.p.a. i art. 44 u.o.o.ś., stanowią odrębne i samodzielne instrumenty prawne umożliwiające organizacjom ekologicznym uczestniczenie w postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej. Przepis wskazany w art. 44 u.o.o.ś. jest przepisem szczególnym względem art. 31 k.p.a., jednakże jego lex specialis polega nie na uszczegółowieniu bądź zastąpieniu regulacji ustanowionych w art. 31 k.p.a. względem organizacji ekologicznych, ale na rozszerzeniu uprawnień procesowych przysługujących tym organizacjom w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, jako podmiotom specjalnej kategorii, tj. prowadzącym działalność z zakresu ochrony środowiska lub ochrony przyrody. Organ cytując art. 44 u.o.o.ś. uznał, że [...] nie wypełnienia przesłanek określonym w tym przepisie, co wyklucza możliwość skorzystania przez organizację ekologiczną ze szczególnych uprawnień wynikających ustawy u.o.o.ś. GDOŚ wskazał, że z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 4 lipca 2023 r. Stowarzyszenie wystąpiło do RDOŚ, wskazując jako podstawę prawną swojego żądania art. 44 u.o.o.ś., lub alternatywnie, w zależności od przepisów mających zastosowanie w sprawie, art. 31 k.p.a., o dopuszczenie do udziału na prawach strony w omawianym postępowaniu. RDOŚ postanowieniem z [...] lipca 2023 r., znak: [...], na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w prowadzonym postępowaniu. Odmowę uargumentował tym, że Stowarzyszenie w złożonym wniosku nie wykazało istnienia interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem go do udziału w tym postępowaniu. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, w sytuacji gdy dla wnioskowanej inwestycji, zaliczonej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie został nałożony obowiązek przeprowadzenia oceny i oddziaływania na środowisko, a zatem postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych warunkowanych przebiega bez udziału społeczeństwa, nie ma zastosowania art. 44 u.o.o.ś. W reakcji na powyższe Stowarzyszenie wniosło zażalenie z 21 lipca 2023 r. GDOŚ wyjaśnił, że odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w sprawie. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. W sprawie Stowarzyszenie w dniu składania odwołania za pośrednictwem organu pierwszej instancji do organu odwoławczego nie posiadało legitymacji prawnej do skorzystania z prawa do złożenia środka zaskarżenia. GDOŚ uznał przy tym, że na tę okoliczność nie będzie miało wpływu rozpatrzenie przez organ drugiej instancji zażalenia na postanowienie RDOŚ o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania. Dalej organ podniósł, że w oparciu o art. 44 u.o.o.ś. możliwość złożenia odwołania ma organizacja ekologiczna (jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi oraz jeżeli prowadzi działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania) w sytuacji, gdy skarżona decyzja wydana została w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Możliwość udziału społeczeństwa zagwarantowana jest bowiem tylko w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, zgodnie z art. 79 ust. 1 u.o.o.ś. W niniejszej sprawie RDOŚ nie nałożył obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia zaliczanego do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu. Z tych względów organ przyjął, że w analizowanym przypadku nie znajduje zastosowania art. 44 ust. 2 u.o.o.ś., w związku z czym Stowarzyszenie nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od cytowanej w sentencji decyzji RDOŚ. Dodatkowo GDOŚ zauważył, że podniesione w odwołaniu zarzuty merytoryczne (w zakresie bezpodstawnego uznania braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, i w konsekwencji powyższego, także braku potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem społeczeństwa) nie mogły zostać poddane ocenie organu drugiej instancji bowiem nie zostało skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze. Mając powyższe na względzie GDOŚ na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalności wniesionego odwołania. [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciło naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 134 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 2 u.o.o.ś., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy brak było podstaw do takiego rozstrzygnięcia, oraz poprzez błędne uznanie, że skarżący nie jest uprawniony do złożenia odwołania od decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec powyższego wniesiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz w myśl art. 200 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Strona w uzasadnieniu zwróciła uwagę, że przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej złożyła do RDOŚ wniosek o dopuszczenie do postępowania na podstawie art. 44 u.o.o.ś. (podając jako postawy ewentualną również art. 31 k.p.a.). Organ I instancji postanowieniem z [...] lipca 2023 r. odmówił skarżącemu dopuszczenia do postępowania na podstawie art. 31 k.p.a., wychodząc z założenia, że art. 44 ustawy OOŚ nie ma zastosowania w sprawie, po czym wydał decyzję u środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący złożył zażalenie na postanowienie RDOŚ o odmowie dopuszczenia do postępowania, jak i odwołał się od decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2023 r. RDOŚ stwierdził niedopuszczalność odwołania, a 13 listopada 2023 r., już po wydaniu postanowienia objętego niniejszą skargą postanowienia. Następnie GDOŚ postanowieniem uchylił postanowienie RDOŚ i umorzył postępowanie pierwszej instancji w kwestii dopuszczenia [...] do postępowania. Stowarzyszenie wskazało, że w odwołaniu od decyzji RDOŚ podnosiło co prawda na fakt, że w niniejszej sprawie decyzja ta zapadła przed ostatecznym rozstrzygnięciem kwestii dopuszczenia [...] do postępowania, jednakże głównym argumentem eksponowanym w odwołaniu był obowiązek rozpatrzenia odwołania w oparciu o przepisy art. 44 u.o.o.ś. Strona zgodziła się z organem, że art. 44 ust. 2 u.o.o.ś. stanowi odrębną podstawę udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu stosunku do zarówno art. 31 k.p.a., jak i art. 44 ust. 1 u.o.o.ś., który reguluje dopuszczenie do postępowania przed organem I instancji. W dalszej części uzasadnienia [...] konsekwentnie podnosiło kwestię potrzeby przeprowadzenia takiej oceny i wskazywało, że naruszenie RDOŚ nie może pozbawiać skuteczności uprawnień nadanych na podstawie art. 44 ust. 2 u.o.o.ś. Końcowo Strona zwróciła uwagę, że gdyby w toku tego postępowania twierdzenia zawarte w odwołaniu nie zostały zweryfikowane pozytywnie, to organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie stwierdza niedopuszczalność odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2023, poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy zostało wydane przedwcześnie, co powoduje, że zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a.) mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkowało koniecznością jego uchylenia. O braku legitymacji do złożenia odwołania zdaniem organu przesądziły przesłanki procesowe, tj. brak uznania Stowarzyszenia za podmiot działający na prawach strony przez organ I instancji na podstawie 31 § 2 k.p.a. oraz brak uprawnienia do złożenia odwołania na podstawie art. 44 ust. 2 u.o.o.ś., bowiem w postępowaniu tym odstąpiono od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ zaskarżone postanowienie wydał w trybie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z akt sprawy bezspornie wynika, że RDOŚ postanowieniem z [...] lipca 2023 r. odmówił dopuszczenia [...] do postępowania w sprawie o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie [...]". Uczynił to dzień przed wydaniem decyzji RDOŚ z [...] lipca 2023 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia. W decyzji tej orzekł o nie nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia zaliczanego do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. [...] wniosło zażalenie 21 lipca 2023 r. od ww. postanowienia. Następnie po kilku miesiącach GDOŚ postanowieniem z 13 listopada 2023 r., znak: DOOŚ- WDŚZIL.420.20.2023.AFI.mk.2, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., uchylił postanowienie RDOŚ w P. z [...] lipca 2023 r. odmawiające dopuszczenia [...], do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. [...] wniosło skargę na to postanowienie. Sąd w tym miejscu wskazuje, że wyrokiem z 17 maja 2024 r. IV SA/Wa 434/24 uchylił zaskarżone postanowienie GDOŚ. W ocenie Sądu rację ma skarżące [...], że w okolicznościach sprawy, GDOŚ błędnie przyjął, że nieostateczne postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału [...] w sprawie o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie [...]" daje możliwość rozpoznania odwołania od decyzji RDOŚ z [...] lipca 2023 r. i możliwość na w okolicznościach sprawy stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy [...] może być dopuszczone do udziału, a następnie rozważać dalsze kwestie bezpośrednio związane z tym rozstrzygnięciem. Należy wskazać, że ponownie rozpoznając sprawę GDOŚ nie będzie zobowiązany dokonywania wstępnej oceny prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji, to jest do dokonywania oceny, czy organ I instancji prawidłowo uznał, że zachodził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia. GDOŚ będzie natomiast zobowiązany do oceny dopuszczalności wniesienia odwołania przez [...]. Trzeba mieć na względzie, że [...] złożyło odwołanie powołując się na uprawnienie wynikające z art. 44 ust. 2 u.o.o.ś., jak i powoływało się na kwestię niezakończonego prawomocnie postepowania w trybie art. 31 k.p.a. Rozstrzygnięcie przez organ rozpoznający sprawę w drugiej instancji o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. można uznać za prawidłowe, jeżeli z jego treści w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości wynika, że wnoszący nie ma interesu prawnego. W okolicznościach sprawy z taką sytuację na obecnym etapie postępowania nie mamy do czynienia. Należy dodatkowo wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych problematyka uczestnictwa organizacji społecznych jest bardzo analizowana, jednak zwrócić należy uwagę za każdym razem na okoliczności faktyczne jakie towarzyszyły tym orzeczeniom. W niniejszej sprawie istotne jest to, że [...] po pierwsze złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w toku postępowania prowadzonym przed RDOŚ i uczyniło to przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2023 r. Po drugie, kwestia dopuszczenia do udziału na dzień wydania zaskarżonego postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a nie została ostatecznie zakończona, bowiem GDOŚ zażalenie [...] na odmowę dopuszczenia do udziału rozpoznał - [...] listopada 2023 r. (tj. 3 dni po wydaniu zaskarżonego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania). Po trzecie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienie GDOŚ z 13 listopada 2023 r. w przedmiocie dopuszczenia do udziału organizacji i sprawa w tym przedmiocie nie została ponownie jeszcze przez organ odwoławczy rozpatrzona. Ponownie rozpoznając sprawę GDOŚ uwzględni powyższe wywody i rozpozna odwołanie [...] po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu dotyczącej środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie [...]". Z przytoczonych wyżej względów Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając za przedwczesne rozstrzygnięcie GDOŚ, uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.(wpis, wynagrodzenie pełnomocnika, opłata kancelaryjna).