IV SA/Wa 435/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi Gminy M. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Gminy M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 435/12 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego nie uzgodnił przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów [...] w D. na podstawie projektu uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] października 2009 r. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu- przestrzennym, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast na podstawie zapisów art. 15 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego opracowaniem. Stosownie do art. 10 ust. 6 ustawy, organem właściwym do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dyrektor parku narodowego. W zakresie obszaru objętego projektem mpzp dotyczy on terenu położonego w otulinie Parku z następującymi zastrzeżeniami. Teren oznaczony jako 1ZL i 2ZL obejmuje działki o nr ew. [...] i [...] znajdujące się w trwałym zarządzie Parku. Dyrektor Parku jako osoba władająca i nadzorująca wskazany obszar odniósł się negatywnie do projektu zagospodarowania wskazanych działek, poprzez proponowaną lokalizację w ich obrębie parkingów leśnych, urządzeń leśnych, urządzeń turystycznych oraz ścieżek pieszo - rowerowych. Organ odwoławczy powołując się na art. 4 ust. 1 ustawy, stwierdził, iż ustawodawca wyraźnie wskazuje, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodą będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Norma ta zobowiązuje wszystkich do dbałości o przyrodę, gdyż w świetle Konstytucji, Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Szczególny nacisk położono na organy administracji publicznej, zobowiązując je do uwzględniania ochrony przyrody w swojej działalności niezależnie od działu gospodarki, którym się zajmują. Organ przytoczył także treść art. 8 i art. 11 ustawy o ochronie przyrody. Organ wywodził, iż skoro park narodowy tworzy się w celu ochrony przed zniszczeniem całej, szczególnie cennej przyrody (art. 8 ust. 1 Ustawy), należy rozumieć, iż ustawodawca miał na myśli wszelkie czynniki, również te działające pośrednio, znajdujące się nie tylko w granicach parku narodowego, lecz także poza jego granicami (dlatego uwzględniono w ustawie pojęcie zagrożenia zewnętrznego), które stanowią, bądź mogą stanowić zagrożenie zewnętrzne (art. 5 pkt 29 Ustawy) dla chronionej w parku narodowym przyrody. Trudno bowiem przypuszczać, że z zasady racjonalny ustawodawca, pozwala na niszczenie przyrody, w parku narodowym który sam stworzył w celu ochrony jej zasobów, również poprzez działania pośrednie, stanowiące jakiekolwiek zagrożenie dla przyrody parku. Dlatego negatywne stanowisko Dyrektora Parku odnośnie planów związanych z zagospodarowaniem omawianych działek, zaproponowanych w mpzp, położonych w otulinie Parku w "ostrej granicy" z obszarem chronionym, w świetle możliwych zagrożeń terenu Parku jest w pełni uzasadnione. Powoływanie się przez Burmistrza na zapisy art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r., o lasach jest niezrozumiałe, gdyż z zapisów przedmiotowej ustawy absolutnie nie wynika konieczność budowy w lesie omawianej infrastruktury turystycznej. Organ wywodził, że teren oznaczony w mpzp jako 1UT/US (położony w "ostrej granicy" z Parkiem), 2UT/US, 3UT/US (położony w "ostrej granicy" z Parkiem) z występującą aktualnie zabudową usług turystycznych, sportu i rekreacji w stanie istniejącym, jest akceptowany przez Dyrektora Parku, ale bez zgody na jego dalszą rozbudowę/zabudowę, itp. Usankcjonowanie terenów w mpzp jako obszarów przeznaczonych pod zabudowę letniskową nie stanowi jakiejkolwiek gwarancji rozwiązania problemu uporządkowania istniejącej, nielegalnej zabudowy we wskazanym obszarze. Burmistrz jest wprawdzie na wstępnym etapie procedury scalania gruntów, ale bez gwarancji osiągnięcia zakładanego celu, ponieważ właściciele nielegalnej zabudowy letniskowej nie są skłonni do jej likwidacji. Jak zauważa Dyrektor Parku, nie są znane jakiekolwiek działania Burmistrza, zakończone sukcesem uporządkowania nielegalnej zabudowy nad jeziorem [...]. Zdaniem organu odpowiednie działania powinny wyprzedzać przygotowanie mpzp tak, aby jego uchwalenie nie skutkowało jedynie tym, że powstanie nowa legalna zabudowa bez likwidacji istniejącej, nielegalnej zabudowy. Rozpatrując wskazane wcześniej zapisy projektu mpzp, zanegowane przez Dyrektora Parku, w świetle przepisów dotyczących ochrony krajobrazu organ odwoławczy miał na uwadze, iż analizowany obszar znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie ("ostra granica) z obszarem objętym najwyższą formą ochrony przyrody, przewidzianą w naszym prawodawstwie. Zdaniem organu tak w parku narodowym, jak i jego otulinie i okolicy przede wszystkim należy chronić walory krajobrazowe, rozumiane jako "wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z tym rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt 23 Ustawy)". Organ motywował, że pojęcia ochrony walorów krajobrazowych nie można zawężać do obszaru samego Parku, gdyż wpływ na walory krajobrazowe Parku ma niewątpliwie również to, co znajduje się w jego okolicy. Zabudowa otoczenia Parku, dotyczy to również proponowanego w mpzp obszaru do zainwestowania, przyczyni się zapewne do zmiany krajobrazu, jednak nie będzie to podniesienie już ukształtowanych walorów krajobrazowych (które mamy chronić zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 5 pkt 23 Ustawy), tego bez wątpienia cennego przyrodniczo obszaru. Projektowana do zrealizowania zabudowa, będzie rażąco widoczna na wielu kilometrach istniejącego tu pasa przyjeziornego. Organ zaznaczył, że w analizowanym obszarze cenne walory krajobrazowe występują na styku dwóch różnych typów krajobrazów -jeziornego i wznoszącego się wokół jeziora tarasu oraz na styku dwóch ustawowych form ochrony przyrody: parku narodowego i obszaru Natura 2000 oraz obszaru w którym zlokalizowana jest otulina Parku, pełniąca ustawowe funkcje ochronne dla obszaru chronionego. Ponadto organ podkreślił, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu zostało negatywnie zaopiniowane przez Dyrektora [...] Parku Narodowego, a co za tym idzie zapisy zawarte w tym dokumencie jako niezgodne z prawem nie mogą być przenoszone do planu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina M. zarzucając naruszenie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. Z art. 3§ 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca argumentował, że Wojewoda [...] nie stwierdził nieważności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lutego 2010 r. Nie została stwierdzona nieważność tej uchwały przez sąd. Przedmiotem toczącej się sprawy jest uzgodnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dyrektor [...] Parku Narodowego ani Minister Środowiska nie mają kompetencji do weryfikowania ważności uchwał Rady Miejskiej w M. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, iż fakt, że [...] Park Narodowy jest właścicielem dwóch działek o nr [...] i [...] nie może wpływać na wydanie negatywnej decyzji w zakresie uzgodnienia planu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 6 lit b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta występuje o uzgodnienie projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. W rozpoznawanej sprawie organem właściwym w oparciu o przepis art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) jest Dyrektor [...] Parku Narodowego. Zadaniem tego organu zgodnie z powołanym wyżej przepisem było uzgodnienie w części odnoszącej się do parku narodowego i jego otuliny w zakresie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego mogących mieć negatywny wpływ na ochronę parku narodowego. Artykuł 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w art. 17 ust. 6 ustawy, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Nie kwestionowany jest, że zadaniem organu odwoławczego nie jest jedynie kontrola prawidłowości wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, lecz merytoryczne rozpoznanie sprawy. Powołane wyżej przepisy winny, więc znaleźć w całości swoje odzwierciedlenie przy wydaniu prze Ministra Środowiska zaskarżonego postanowienia. Uzasadnienie postanowienia wydanego przez organ odwoławczy nie zawiera jednak merytorycznych elementów zakreślonych powyższymi przepisami prawa materialnego. Organ nie wyjaśnił jakimi konkretnymi przesłankami kierował się wydając rozstrzygniecie i jakie argumenty przemawiały za wydaniem tej treści postanowienia. Uchybienia te stanowią naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie wyjaśnił w sposób szczegółowy z odniesieniem się do poszczególnych zapisów planu z jakich przyczyn odmawia dokonania uzgodnienia powyższego projektu. Art. 10 ust. 6 nakazuje, aby uzgodnienie to odnosiło się do negatywnego wpływu na ochronę przyrody parku narodowego w związku z ustaleniami projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym zauważyć należy, że nie chodzi o abstrakcyjne stwierdzenie negatywnego wpływu projektu planu, lecz dokładne wyjaśnienie na czym powyższy negatywny wpływ polega i to w odniesieniu do poszczególnych zapisów zawartych w projekcie planu. Przy czym w przypadku nieuzgodnienia organ winien wskazać jakie warunki winny zostać spełnione, aby uzgodnienie mogło nastąpić ( art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W kontrolowanym postanowieniu warunki takie nie zostały zakreślone. W myśl zaś art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy o których mowa w art. 17 ust.6 ustawy obowiązane są do współpracy przy sporządzaniu projektu planu miejscowego. Współpraca ta między innymi polega na wskazaniu warunków po spełnieniu, których takie uzgodnienie może nastąpić. Nadto zasadnie skarżąca podnosi, że organ uzgadniający nie jest uprawniony do dokonywania w tym postępowaniu oceny zgodności projektu planu ze studium. Żaden przepis prawa nie daje organowi takich uprawnień, a co za tym idzie nie może być to przesłanką do dokonania negatywnych uzgodnień. Także fakt bycia właścicielem określonych działek nie daje podstaw do dokonywania odmiennej oceny, na podstawie innych przesłanek aniżeli zakreślone w art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Fakt bowiem, że [...] Park Narodowy jest właścicielem działek nr [...] i [...] nie może mieć wpływu na dokonanie stosownych uzgodnień zgodnie z powołanymi wyżej przepisami. Organ II instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania winien więc rozpoznać merytorycznie sprawę, a nie jedynie ograniczyć się do oceny rozstrzygnięcia wydanego przez Dyrektora [...] Parku Narodowego. Brak ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż "w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", albowiem działanie organu administracji w żadnej mierze nie stanowiło naruszenia powyższej regulacji prawnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie przedstawione powyżej zapatrywania prawne. Mając na względzie powyższe w oparci o art. 145 § 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 powołanej wyżej ustawy.