IV SA/Wa 435/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant spec. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 5 w Rozdziale I oraz § 9 w Rozdziale VII. Pismem z dnia 16 stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej Prokurator) działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52, art. 53 § 3 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. przepisu: - art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w zakresie określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, poprzez sformułowanie w treści niniejszej uchwały, że mogą być one dokonywane jeżeli nie stwarzają "uciążliwości dla sąsiadów", które to sformułowanie ma zbyt ogólny charakter oraz wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego; - art. 4 ust. 2 pkt 8 ww ustawy, polegające na jego niezastosowaniu poprzez brak wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, pomimo że powołany przepis prawa zobowiązuje radę gminy do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Wobec powyższego, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 5 oraz § 9 ww uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator szczegółowo wyjaśnił swoje stanowisko w zakresie nieprawidłowości regulacji podważanej uchwały wskazując min., iż treść § 1 pkt 5 uchwały zdecydowanie wykracza poza upoważnienie ustawowe. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zadaniem legislacji gminnej, podejmującej uchwałę w tym przedmiocie, jest zatem wskazanie warunków, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, zwłaszcza w zakresie warunków zapewniających usuwanie powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Podobnie, w ocenie Prokuratora, § 9 zaskarżonej uchwały winien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego albowiem jest sprzeczny z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zobowiązuje bowiem do przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji na obszarze wszystkich zabudowanych nieruchomości na całym obszarze Gminy [...], wbrew ww normie ustawowej, która stanowi o wyznaczeniu, w powyższym celu, konkretnych jej obszarów, w obrębie właściwości danej gminy. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] podzieliła w całości zastrzeżenia Prokuratora zgłoszone do w/w uchwały i uznała skargę za zasadną. W jej ocenie słusznym jest stanowisko Prokuratora Rejonowego kwestionujące zapisy § 1 pkt 5 i § 9 przedmiotowej uchwały. Jednocześnie podniosła, iż zostały one przyjęte bez uwag przez nadzór prawny Wojewody [...] i opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w 2016 r., poz. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją, we wskazanej w wyroku części, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u,s,g o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Zaskarżona przez Prokuratora uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy), nie można wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Trzeba też zauważyć treść przepisu § 6 rozporządzenia, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego. Mając to wszystko na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały rady Gminy w [...] Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] i uznał, że kwestionowane przez Prokuratora postanowienia załącznika do ww uchwały (Regulaminu) w sposób istotny naruszają prawo. W ocenie Sądu zasadne są zatem zarzuty skargi dotyczące istotnej wadliwości regulacji prawnej w zakresie § 1 pkt 5 oraz § 9 ww uchwały. Trzeba za Prokuratorem stwierdzić, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obowiązującego na datę podejmowania zaskarżonej uchwały (tj. [...] czerwca 2016r.) regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zgodnie natomiast z treścią kwestionowanego zapisu § 1 pkt 5 ww uchwały "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi jest dozwolona na terenie nieruchomości, pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów". Powyższa regulacja zatem, w ocenie Sądu, nie wskazuje na takie warunki, które w przedstawionych okolicznościach (naprawa, mycie ww pojazdów) winny zostać spełnione, a jedynie na konieczność ich (jakich?) zapewnienia. Zapis ten zdaniem Sądu jest całkowicie zatem nieczytelny, nie zawiera żadnych dyspozycji, do których jego odbiorca mógłby się odnieść i oczywiście dostosować. Zdaniem Sądu, za zasadne uznać należy także stanowisko Prokuratora kwestionującego zapis zawarty w § 9 zaskarżonej uchwały, który niezgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zobowiązuje do wyznaczania całych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji (obszary nieruchomości zabudowanych, na terenie całej Gminy [...]) nie odnosi się zaś, jak stanowi ww przepis, do konkretnie wyznaczonych obszarów w obrębie właściwości Ww gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w powołanej wyżej części, uznając zarzuty skargi za zasadne. Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę, może, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu, co miało miejsce w pozostałym zakresie.