IV SA/Wa 436/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 sprawy ze skargi I. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Miasta W. na rzecz skarżącej Spółki I. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; 4. nakazuje zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącej Spółce I. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nadpłaconego wpisu. I. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. wniosła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] wyłożonego do publicznego wglądu, w którym kwestionuje ustalenie planu dotyczące działki nr ew. [...] do której ma prawo użytkowania wieczystego oraz działki sąsiedniej nr ewid. [...] należącej do Skarbu Państwa. Prezydent zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2004 r. uwzględnił część zarzutów skarżącej Spółki. Zarzuty nie uwzględnione przekazał do rozpoznania Radzie. Rada miasta W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. rozpatrzyła zarzut dotyczący nie uwzględnienia przy tworzeniu planu aktualnego stanu władania i podziału nieruchomości na działki budowlane, zachowania istniejącej zabudowy, sprzeczności projektu planu z ustaleniami wiążącymi odnośnie wysokości zabudowy terenu o symbolu oznaczonym w planie [...], możliwości zabudowania działki oznaczonej na planie symbolem [...] i zarzut ten odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała co następuje: Gmina ma obowiązek dbałości o ład przestrzenny, ochronę środowiska, gospodarkę terenami oraz układ drogowy. Jednym z zadań planu jest kształtowanie, ładu przestrzennego w tym uszczegółowienie rozwiązań z zakresu zabudowy komunikacji i inżynierii. Na rysunku planu w zależności od potrzeb ustala się linie proponowanych podziałów na działki oraz linie rozgraniczające tereny o różnych zasadach zagospodarowania. Projekt planu postuluje jedynie dokonanie podziałów, które zostały uwidocznione na rysunku planu, a nie ustala podziału terenów. Zapisy planu ustalają zachowanie istniejącej zabudowy, dopuszczają przebudowę, rozbudowę, nadbudowę, modernizację i remonty nie nakazują i nie zobowiązują do wykonania tych czynności. Przyjęta w planie wysokość zabudowy do 25 m na terenie oznaczonym symbolem [...] jest zgodna z ustaleniami wiążącymi gminy [...] przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które to ustalenia (uchwała Nr [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2001 r.) pełnią obecnie funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Ustalona w projekcie planu wysokość nawiązuje do tradycyjnej, historycznej zabudowy obszaru. Dopuszczenie zabudowy powyżej 25 m w kwartale sąsiadującym z zabytkowymi Zakładami N. spowodowałoby dysharmonię pomiędzy zabudową istniejącą i projektowaną, która zostanie zrealizowana w przyszłości. Zakłady N. są reliktem dawnej przemysłowej zabudowy W., jednym z niewielu obiektów tej klasy w skali miasta. Zwiększenie wysokości zabudowy zgodnie z żądaniem Spółki naruszyłoby ład przestrzenny, a rolą planu jest określenie przeznaczenia wymagań ładu przestrzennego urbanistyki i architektury. Ponadto dopuszczenie zabudowy wyższej na działce w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowych Zakładów N. wpłynęłoby niekorzystnie na ten obiekt, który zostałby zdominowany przez nową zabudowę. Jedynie projektowana wysokość zabudowy do 25 m uzyskała uzgodnienia odpowiednich służb w tym konserwatora zabytków. Dopuszczenie zabudowy w kwartale oznaczonym symbolem [...] obejmującym obszar działki nr ewid [...] oraz część działki [...] z uwagi na powierzchnię kwartału umożliwi jego samodzielne zagospodarowanie i ukształtowanie pierzei ul. [...] z zachowaniem ładu przestrzennego. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł I. Spółka Akcyjna. W obszernej wielostronicowej skardze nie sprecyzowała w sposób jasny i czytelny stawianych zarzutów. Można jednak wywieść, że zarzuca naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wskazując na wadliwość uzasadnienia uchwały, które w ocenie skarżącej nie jest ani wnikliwe ani staranne. Nie wskazuje przepisów prawa jakie wzięto pod uwagę przy podejmowaniu uchwały a uzasadnienie faktyczne jest wyjątkowo ogólnikowe i nie odnosi się szczegółowo do każdej kwestii podniesionej w zarzutach do projektu planu – nieustosunkowanie się Rady do wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie do projektu planu. Skarżąca podnosi, że Rada posłużyła się błędnie przyjętą kwalifikacją zarzutów dokonaną przez Prezydenta co spowodowało, że odrzuciła tylko zarzuty, które odrzucił Prezydent. Brak jest więc rozstrzygnięcia organów, co do zarzutów które nie zostały ani uwzględnione ani też odrzucone (skarga nie wskazuje jakie zarzuty nie zostały rozpoznane). Skarga ponownie formułuje zarzuty do projektu planu. Z jej treści wynika, że skarżąca kwestionuje ustalenia planu dotyczące podziału działki nr [...] na obszary o różnych funkcjach ([...] i [...]), dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej na sąsiedniej działce nr [...] co w przypadku realizacji zabudowy pozbawi ją dostępu do ulicy [...] i ograniczy możliwość zabudowy na obu częściach działki [...], uniemożliwianie rozbudowy istniejących budynków w zakresie w jakim rozbudowa wykraczałaby przez obrys tych budynków, ograniczenie maksymalnej wysokości zabudowy w kwartale [...] do 25m, proponowane w planie podziały wewnętrzne dotyczące wydzielania terenu pod drogi wewnętrzne oznaczone w planie [...] i [...]. 12KW, a także proponowane podziały na działki budowlane. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podnosi, że ustalenia planu ograniczające wysokość zabudowy są sprzeczne z wiążącymi ustaleniami studium, które dopuszcza na tym terenie (obszar [...]) zabudowę ponad 125 m wysokości i że naruszają zasadę równości podmiotów wyrażającą się w dopuszczeniu na działkach sąsiednich zabudowy od 80 do 96 m, która to zabudowa jest już zrealizowana. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie dodatkowo wyjaśniając, że wniesiony zarzut został sporządzony nietypowo, bez zwięzłego wyartykułowania konkretnych zarzutów merytorycznych dotyczących rozwiązań przyjętych w projekcie planu co spowodowało trudności w jego interpretacji i jak wynika z treści skargi odmienne jego zrozumienie niż to było intencją autora jego wystąpienia. Organy rozpatrujące zarzuty dokonały pewnej syntezy i zrekonstruowały zarzuty w postaci konkretnych zagadnień do których Rada odniosła się w uchwale. Projekt planu w ocenie Rady nie narusza praw skarżącej gdyż nie przysługuje jej obecnie prawo do wyższej zabudowy niż ustalono w projekcie planu. Plan nie wyłącza możliwości wymiany lub przebudowy obiektów istniejących, natomiast zaproponowane zmiany układu działek nie mają charakteru wiążącego lecz wyrażają wyniki analizy planistycznej terenu pod kątem jego optymalnego zagospodarowania. Proponowane podziały stanowią gwarancję dla właściciela, że gdyby zdecydował się na takie podziały, zostaną one zatwierdzone jako zgodne z planem. Kwestią istotnie wpływającą na uprawnienia skarżącej do zagospodarowania nieruchomości pozostaje ograniczenie wysokości nowej zabudowy do 25 m. Rada przyznaje, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. teren ten należy do strefy koncentracji usług z dopuszczeniem zabudowy wysokościowej. Nie narusza to obowiązku zapewnienia ochrony ładu przestrzennego i ochrony zabytków. Zakłady N. stanowią zespół zabytków architektury, chroniony prawem i ochrona ta powoduje konieczność uwzględnienia wysokości tego obiektu (12m) przy zagospodarowaniu terenów sąsiednich, co jest wymogiem ładu przestrzennego. Zaskarżona uchwała nie narusza istniejącego obecnie interesu prawnego skarżącej, a art. 24 ust. 3 cyt. ustawy nie zapewnia ochrony utraty oczekiwanych korzyści ekonomicznych na skutek ustalenia mniejszej chłonności inwestycyjnej terenu, niż to leży w interesie skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), bowiem uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu jak i zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu pochodzą sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. sprzed 11 lipca 2003 r. Dopuszczalnym więc było prowadzenie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że legalność zaskarżonej uchwały podlega ocenie Sądu przy zastosowaniu przepisów ostatniej z wymienionych ustaw. Zarzut jako środek zaskarżenia projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu mógł wnieść podmiot, którego interes prawny, bądź uprawnienie naruszały zapisy projektu planu (art. 24 ustawy). W przedmiotowej sprawie należy oceniać czy ustalenia projektu planu naruszają interes prawny lub uprawnienia skarżącej Spółki. Wniesiony przez Spółkę sprzeciw do ustaleń planu w formie obszernego pisma, bez wyartykułowania konkretnych zarzutów dotyczących rozwiązań przyjętych w projekcie planu stwarzał niewątpliwie dużą trudność organom w jego interpretacji, a w konsekwencji w ustaleniu jakie rozwiązania przyjęte w planie kwestionuje Spółka. W tej sytuacji trudności organów w interpretacji pisma skarżącej Spółki, która nie odpowiada w pełni intencjom jej autorów, co przyznała Rada w odpowiedzi na skargę są w pełni zrozumiałe. Dopiero wniesiona skarga, która ponownie sformułowała zarzuty do projektu planu oraz dodatkowe wyjaśnienie Skarżącej na rozprawie pozwoliły na sprecyzowanie ustaleń planu kwestionowanych przez nią. Kwestionowane ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącej jako użytkownika wieczystego działki nr [...] gdyż ograniczają jej uprawnienia do swobodnego zagospodarowania nieruchomości. Dokonana zatem przez Radę kwalifikacja sprzeciwu wobec ustaleń planu jako zarzutu jest prawidłowa. Zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko Rady, że kwestionowane ustalenia projektu planu nie naruszają interesu prawnego skarżącej jest błędne. Prawo użytkowania wieczystego podlega ochronie prawnej, ale może być ograniczone w drodze ustawy i w trybie tam określonym. Taką ustawą ograniczają prawo własności (użytkowanie wieczyste) jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, która daje gminie uprawnienie do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Wykonując to uprawnienie gmina nie może czynić tego dowolnie. Art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Rada w uchwale odrzucającej zarzut musi wskazać przesłanki jakimi się kierowała przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a jednocześnie powody dla, których nie mogła uwzględniać propozycji zawartych w zarzucie. Analiza uzasadnienia kwestionowanej uchwały prowadzi do wniosku, że tylko zarzut dotyczący ograniczenia wysokości zabudowy w kwartale [...] został obszernie uzasadniony. Do części zarzutów brak jest odniesienia, bo organ – co przyznał – nie odczytał wszystkich intencji wnoszącego zarzut inne zostały potraktowane w uzasadnieniu ogólnikowo. Poważne wątpliwości budzi przytoczony przez Radę argument, że tylko wysokość zabudowy do 25 m uzyskała uzgodnienie Konserwatora Zabytków. Art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że organ właściwy w sprawie sporządzenia miejscowego planu uzgadnia projekt planu stosownie do jego zakresu z organami właściwymi do uzgodnienia na podstawie przepisów szczególnych. Naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 powoduje nieważność uchwały (art. 27). Ustawa z dnia 15 lutego 1982 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 98 z 1999 r., poz 1150) nakłada na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek uzgodnienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z właściwym Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (art. 4 ust 1 i 2). W przedstawionych przez Radę aktach sprawy znajduje się wykaz poczynionych uzgodnień oraz stanowiska organów uzgadniających. Brak uzgodnienia stanowi naruszenie trybu postępowania planistycznego i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały, negatywne uzgodnienie uniemożliwia uchwalenie planu. Wskazane natomiast warunki od spełnienia, których organ uzależnia uzgodnienie projektu planu wiążą organ planistyczny. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2003 r. powołując się na art. 11 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz 1150 ze zm.) odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony dóbr kultury projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...]. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ miał zastrzeżenia do ustaleń planu dotyczących kwartału [...] na którym znajduje się zabytkowy zespół Zakładów N. W postanowieniu brak stanowiska w innych kwestiach. Pełnomocnik Rady wezwany przez Sąd do uzupełnienia akt sprawy poprzez nadesłanie uzgodnienia konserwatora zabytków w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy na terenie sąsiadującym z Zakładami N., na które to uzgodnienie powołuje się Rada w uchwale nadesłał pismo konserwatora zabytków z dnia 18 kwietnia 2001 r., które zawiera wskazania co do ustaleń planu dotyczących ulicy [...] w tym kamienic przy [...] i [...]. Na rozprawie pełnomocnik Rady oświadczyła, ze organ nie posiada na piśmie stanowiska konserwatora w przedmiocie dopuszczalnej wysokości zabudowy na terenach sąsiadujących z Zakładami N. Otrzymała jedynie zapewnienie Głównego Architekta, ze tylko na zabudowę do wysokości 25 m konserwator wyraził zgodę. Równolegle z procedurą planistyczną toczyło się postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu wielofunkcyjnego przy ul. [...] na działce nr [...] i w jego toku konserwator zabytków zajął stanowisko, że z uwagi na sąsiedztwo Zakładów N. projektowany budynek od południa nie powinien przekraczać IV kondygnacji, a po zachodniej stronie działki dopuszczalna jest zabudowa do XV kondygnacji tj. około 55 m wysokości (zalecenia zawarte w piśmie z dnia 20 stycznia 2004 r. potwierdzone w piśmie z 29 grudnia 2005 r.). W tych okolicznościach istnieje poważna wątpliwość czy uzgodnienia z konserwatorem zabytków w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy, na które powołuje się Rada w uchwale miało miejsce i jakie stanowisko zajął konserwator w tej kwestii. Ponadto uzgodnienie werbalne nie może być ocenione, jako spełniające wymóg ustawowy. Ustawa choć nie określa jego formy to nie ma wątpliwości, że musi to być stanowisko organu wyrażone na piśmie, skoro nie ma stanowiska na piśmie należy przyjąć, że jest brak uzgodnienia w zakresie wysokości zabudowy. Organ właściwy do sporządzenia planu bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Rada w kwestionowanej uchwale odpowiadając na zarzuty skarżącej o sprzeczności ustaleń planu z wiążącymi ustaleniami studium w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy zajęła stanowisko, że ustalenie to jest zgodne ze studium bez przytoczenia jakichkolwiek argumentów. Dopiero w odpowiedzi na skargę Rada stwierdziła, że teren objęty projektem planu należy do strefy koncentracji usług z dopuszczeniem zabudowy wysokościowej, ale ochrona ładu przestrzennego i ochrona zabytków wynikająca z innych przepisów nakładają na organ obowiązek uwzględnienia wysokości Zakładów N. przy zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Uzasadnienie uchwały nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący zajętego stanowiska, nie ustosunkowuje się do stawianych zarzutów, a to oznacza że jest wadliwe nie odpowiadające wymogom określonym w art. 24 ust. 3 ustawy. Odpowiedź na skargę nie jest uzasadnieniem uchwały i nie usuwa jej wadliwości. Art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb m.in. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne oraz zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Przepis ten nie przewiduje wyznaczenia w planie dróg, które nie mają charakteru publicznych. Wyliczanie to jest wyczerpujące, a nie przykładowe, co oznacza, że określenie w projekcie planu terenu z przeznaczeniem go po drogę wewnętrzną pozostaje w sprzeczności z treścią wskazanego przepisu. Nie jest również dopuszczalne dokonanie w projekcie planu podziału terenu na działki budowlane. Jako niezrozumiałe należy ocenić stanowisko Rady, że dokonany w projekcie planu podział wewnętrzny w tym wydzielenie terenu na drogi wewnętrzne oraz podział na działki budowlane nie mają charakteru ustaleń wiążących właściciela działki, a jedynie proponowane. Projekt planu z chwilą jego uchwalania staje się obowiązującym prawem miejscowym, które musi być respektowane przez organy i obywateli. Plan ustala, a nie proponuje rozwiązania planistyczne. Odrzucając zarzut skarżącej bez należytego uzasadnienia tego stanowiska i odniesienie się do wszystkich kwestii podnoszonych w zarzucie, a w szczególności bez wykazania że ustalenie projektu planu w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy było jedynym wariantem możliwym do zaakceptowania przez konserwatora zabytków i akceptując sprzeczne z prawem ustalenia projektu planu. Rada podjęła uchwałę naruszającą art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ujawnienie naruszenia prawa powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Z przyczyn wyżej wymienionych na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) stwierdzono możliwość zaskarżonej uchwały. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu zostało oparte o przepis art. 152 cyt. ustawy. Orzeczenie o kosztach Sąd oparł o przepis art. 200 w zw. z art. 210 § 1 oraz 225 cyt. ustawy.