IV SA/Wa 440/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z [...] października 2018 r. (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Kolegium, po rozpatrzeniu zażalenia E. L. (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawca"), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...](dalej: "Wójt") z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym we wsi C., gmina [...] w latach 1968 - 1980. II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych poczynionych przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej. II.1. E. L. wnioskiem złożonym w Urzędzie Gminy w [...] w dniu [...] września 2017 r. zwrócił się o wydanie zaświadczenia, że w latach 1968-1980 pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym. W piśmie z 20 września 2017 r. uzupełniającym wniosek podał, że pracował we własnym gospodarstwie rolnym we wsi C. od lutego 1968 r do 1980 r. Podniósł, że wówczas istniał obowiązek płacenia podatków, przymusowych dostaw zbóż, ziemniaków, żywca, a w latach siedemdziesiątych XX w. wprowadzono powszechne ubezpieczenie rolników indywidualnych, natomiast składki KRUS wprowadzono po roku 1980, kiedy to skarżący nie prowadził już gospodarstwa rolnego. II.2. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Wójt Gminy [...] odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego fakt pracy w gospodarstwie rolnym we wsi C. w latach 1968-1980. Uzasadniając odmowę wydania zaświadczenia organ pierwszej instancji wskazał, że nie posiada dokumentacji potwierdzającej pracę w gospodarstwie rolnym na nazwisko L. E.. Skarżący złożył zażalenie na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Podniósł, że w latach 1968-1980 prowadził gospodarstwo rolne i z tego tytułu uiszczał wszelkie podatki oraz wykonywał zobowiązania wobec Skarbu Państwa, w innym wypadku gospodarstwo rolne zostałoby mu odebrane. Oświadczył także, że w 1978 r. uzyskał zaświadczenie z gminy [...], że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 6,24 ha (kopię zaświadczenia dołączył do wniosku). Podał, że gospodarstwo rolne zbył w 1980 r. II.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 roku, nr [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Na to postanowienie Kolegium skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r. (IV SA/Wa 75/18) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że organy obu instancji w sposób pobieżny, a zatem niewłaściwy przeprowadziły postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. Zdaniem WSA w Warszawie, organ I instancji powinien z należytą starannością wykazać, że rzeczywiście nie posiada dokumentów umożliwiających mu spełnienie żądania skarżącego i wydania zaświadczenia. W ocenie sądu, po wpłynięciu do urzędu gminy żądania w przedmiocie wydania zaświadczenia dotyczącego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie (art. 218 § 2 k.p.a.) i ustalić jakie posiada rejestry i ewidencje (również archiwalne), które mogłyby potwierdzić okresy pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym. Postępowanie wyjaśniające powinno odnosić się do zbadania okoliczności wynikających ze wszystkich posiadanych przez urząd ewidencji ludności, rejestrów i innych danych a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane i ewentualnych ich dysponentów, oczywiście w zakresie w jakim odnoszą się do skarżącego. Następnie biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności, organ powinien ocenić, czy zebrane materiały dowodzą, że zostały spełnione przesłanki z art. 3 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 r., Nr 54, poz. 310; dalej: "Ustawa z 1990 r." lub "ustawa o wliczaniu okresów pracy") o wliczaniu okresów pracy i wydać stosowne zaświadczenia lub postanowieniem odmówić wydania takiego zaświadczenia. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu takiego postanowienia (odmownego) organ powinien wskazać jaką konkretnie dokumentację (ewidencję, rejestry) badał. II.4. Rozpoznając sprawę ponownie, Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o pracy we własnym indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od 1968 r. do 1980 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskodawca był właścicielem gospodarstwa rolnego we wsi [...] od 22 kwietnia 1975 r. w wyniku podziału spadku po zmarłym w dniu 2 czerwca 1974 r. ojcu S. L.. Gospodarstwo rolne o pow. 4,85 ha zbył [...] lutego 1979 r. Z danych z ewidencji ludności prowadzonej w USC w [...] wynika, iż był on zameldowany na pobyt stały pod adresem [...] od 14 lutego 1952 r. do 22 marca 1976 r. oraz pod adresem [...] od 22 marca 1976 r. do dnia 21 listopada 1979 r. Urząd Gminy jest w posiadaniu archiwalnych rejestrów i ewidencji tylko z 1975 r. i z 1976 r. W rejestrze wymiarowym podatków i opłat wiejskich za rok 1975 - widnieje nazwisko S. L., natomiast w rejestrze wymiarowym za zobowiązania pieniężne za rok 1976 – zapisano: "E. L., właściciel gruntów o pow. 6,6 ha (...)". Organ I instancji wskazał, że nie jest w posiadaniu żadnej innej dokumentacji na podstawie, której można ustalić okresy pracy E. L. w latach 1968-1980 we własnym gospodarstwie rolnym. Od powyższego postanowienia skarżący wniósł zażalenia, w którym wskazuje, że dostarczył wszelkie dokumenty, które posiadał tj. dokumenty meldunkowe, dotyczące nieodbywania służby wojskowej; akt notarialny o sprzedaży ziemi w 1980 r. Skarżący wskazał, że odziedziczył gospodarstwo rolne po ojcu, na którym pracował od ukończenia szkoły podstawowej (7 klas) do 1980 r. II.4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2018 r., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji rozpoznając wniosek skarżącego sprawdził pod kątem posiadania żądanych przez niego danych pozostające w dyspozycji Urzędu Gminy rejestry, ewidencje oraz inną dokumentację w zakresie w jakim odnoszą się do wnioskodawcy, przedstawiając w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, że nie posiada żadnych dokumentów pozwalających na potwierdzenie konkretnych faktów. W ocenie SKO organ, rozpoznając wniosek Pana E. L. prawidłowo, oparł się na pozostających w dyspozycji Urzędu Gminy R. rejestrach, ewidencjach oraz dokumentacji odnoszących się do wnioskodawcy. W sytuacji, kiedy dane wynikające z tych dokumentów nie potwierdzały faktu, że skarżący pracował we własnym gospodarstwie rolnym w latach 1968-1980, brak jest wystarczających danych w rejestrach i ewidencjach, aby uznać, że pracował we własnym gospodarstwie rolnym, dlatego też Wójt odmówił wydania zaświadczenia w tej kwestii tj. zgodnej z żądaniem skarżącego. Kolegium podkreśliło na marginesie, że okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być też udowodnione zeznaniami, co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy. Jednak ten sposób dowodzenia właściwy jest dla innych postępowań o charakterze uproszczonym nie zaś trybu określonego do wydania zaświadczenia. Rolą bowiem zaświadczenia jest tylko potwierdzenie (poświadczenie, stwierdzenie) określonych faktów lub okoliczności, a nie ich wykreowanie (wytworzenie). Treść zaświadczenia jest zatem jedynie pochodną danych posiadanych przez urząd, ma w nich umocowanie i bez nich nie może powstać. SKO podniosło również, że w oparciu o posiadane przez organ gminy informacje możliwe było jedynie ustalenie, że skarżący był zameldowany na pobyt stały pod adresem [...] od 14 lutego 1952 r. do 22 marca 1976 r. oraz pod adresem [...] od 22 marca 1976 r. do dnia 21 listopada 1979 r. Urząd Gminy jest w posiadaniu archiwalnych rejestrów i ewidencji tylko z 1975 r. i z 1976 r. W rejestrze wymiarowym podatków i opłat wiejskich za rok 1975 - widnieje nazwisko S. L., natomiast w rejestrze wymiarowym za zobowiązania pieniężne za rok 1976 – zapisano: "E. L., właściciel gruntów o pow. 6,6 ha, podatek gruntowy z gruntów - 2832, należność P.F.Z. - 1332, opłata melioracyjna - 508 (...)", natomiast brak było danych co do pracy skarżącego w gospodarstwie. Te okoliczności przemawiają za odmową wydania przez organ I instancji zaświadczenia skarżącemu, że pracował we własnym gospodarstwie rolnym w latach 1968- 1980. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo uznał, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego co do innych okoliczności i samodzielne jej ustalanie w oparciu o np. zeznania świadków. Samodzielne ustalenie faktów mających być jedynie potwierdzonymi w zaświadczeniu i to niezależnie od tego, jakie środki dowodowe miałyby temu celowi służyć, byłoby naruszeniem granic postępowania wyjaśniającego wyznaczonych przepisem art. 218 § 2 k.p.a. III.1. Skargę na postanowienie SKO z dnia [...] października 2018 r. wniósł E. L.. Zdaniem skarżącego, nie może on odpowiadać za brak materiałów archiwalnych, a nadto, organy mając dokumentację tylko z pewnego okresu czasu, nie wzięły pod uwagę złożonych przez niego dokumentów. Skarżący w dniu 11 lutego 2019 r. złożył do akt pisemne oświadczenie Z. M. na okoliczność pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym. III.2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. W niniejszej sprawie skarżący domagał się wydania zaświadczenia stwierdzającego okres jego pracy we własnym gospodarstwie rolnym od 1968 r. do 1980 r. Podstawę materialnoprawną żądania skarżącego stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 powyższej ustawy, pracownikowi do stażu pracy wlicza się: - okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka; - przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem; - przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przywołany wyżej przepis umożliwia doliczenie zarówno okresów prowadzenia gospodarstwa, jak i pracy w tymże gospodarstwie. Art. 3 ust. 1 i 2 ustawy nakłada na właściwy urząd gminy obowiązek wydania stosownego zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w oparciu o dokumenty, którymi dysponuje. Jeśli urząd gminy takimi dokumentami nie dysponuje - zawiadamia pracownika o tej okoliczności na piśmie, w formie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W razie braku dokumentów w urzędzie gminy - okresy pracy w gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione w inny sposób tj. zeznaniami świadków (art. 3 ust. 3 ustawy). Stosowne zaświadczenie, o jakim mowa w ww. art. 3 ust. 1 ustawy należy rozumieć jako zaświadczenie wydawane na podstawie art. 217 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) oraz jeżeli - jak w sprawie niniejszej - osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Z kolei stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie art. 218 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Należy zwrócić uwagę, że w art. 3 ust. 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy, zaświadczenie może być wydane tylko wówczas, gdy organ - verba legis – "dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia". IV.3. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, którego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a, a jedynie tzw. postępowaniem uproszczonym, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) k.p.a. Zaświadczenie ma potwierdzać tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych (por. np. W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285). Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Potrzeba zgromadzenia dodatkowych dokumentów, czy – tym bardziej ich tworzenie – jako koniecznych dla wyjaśniania sprawy, warunkującego wydanie zaświadczenia czyni wydanie zaświadczenia niemożliwym z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w stopniu większym niż przewidział to ustawodawca, a zatem wykraczającego poza możliwości organu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zaineresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Samo złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia nie tworzy obowiązku organu do wydania tego zaświadczenia, jeśli nie jest to możliwe z powodu braku dostatecznej dokumentacji. Raz jeszcze wypada przypomnieć, że przepisy ustawy o wliczaniu okresów pracy nie tylko nie wprowadzają odrębnych uregulowań co do zakresu dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego w związku z wydaniem zaświadczenia, ale w powołanym wyżej art. 3 ust. 2 wprost stwierdzono, że wydanie tego zaświadczenia jest możliwe tylko wówczas, gdy organ dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia. Należy równocześnie zauważyć, że w razie braku takich dokumentów osoba zainteresowana może dowodzić swoich twierdzeń o pracy w gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy). Rzecz jednak w tym, że dowodzenie za pomocą świadków odbywa się już nie w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia, ale w ramach postępowań, gdzie okoliczność pracy w gospodarstwie rolnym ma znaczenie prawne (np. przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, pracodawcą). Innymi słowy, regulacja art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy oznacza tylko i wyłącznie to, że ustawodawca dopuszcza inny sposób dowodzenia przez zainteresowaną osobę okresów pracy w gospodarstwie rolnym w przypadku, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tej kwestii. W żadnym bądź razie regulacja ta nie rozszerza katalogu środków dowodowych, które mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., I OSK 1414/15, CBOSA). Tym samym dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia nie mogło mieć żadnego znaczenia, złożone zresztą dopiero na etapie postępowania sądowego, pisemne oświadczenie Z. M. IV.4. Na gruncie przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Kolegium słusznie utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] września 2018 r. Wójt, rozpoznając wniosek E. L., wykonał zalecenia wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 75/18, tj. wyraźnie wskazał, jakiego rodzajami ewidencji i dokumentów dysponuje. Wójt oparł się na rejestrach, ewidencjach oraz dokumentacji, jakie były w posiadaniu Urzędu Gminy [...]. Z posiadanych przez Urząd Gminy [...] informacji możliwe było jedynie ustalenie, że skarżący był zameldowany na pobyt stały pod adresem [...] w okresie od 14 lutego 1952 r. do 22 marca 1976 r. oraz pod adresem [...] od 22 marca 1976 r. do dnia 21 listopada 1979 r. Urząd Gminy posiadał archiwalne rejestry i ewidencje tylko z 1975 roku i z 1976 r. Na nich właśnie oparł swoje rozstrzygnięcie. W rejestrze wymiarowym podatków i opłat wiejskich za rok 1975 - widnieje nazwisko ojca skarżącego S. L., natomiast w rejestrze wymiarowym za zobowiązania pieniężne za rok 1976 - zapisano E. L., właściciel gruntów o pow. 6,6 ha, podatek gruntowy z gruntów - 2832, należność P.F.Z. - 1332, opłata melioracyjna - 508 (...). Były to jedyne dane, na podstawie których organ gminy mógł rozpoznać przedmiotowy wniosek. Wójt Gminy nie był w posiadaniu jakichkolwiek innych informacji, z których mogłaby wynikać okoliczność dotycząca pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym. Dlatego też Wójt Gminy [...], nie dysponując wystarczającymi informacjami, słusznie odmówił wydania skarżącemu przedmiotowego zaświadczenia. W ocenie sądu, organ gminy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie. Ustalił jakie posiada rejestry i ewidencje (również archiwalne), które mogłyby potwierdzić okresy pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym. Organ gminy w postanowieniu z [...] września 2018 r. odniósł się do zbadania okoliczności wynikających ze wszystkich posiadanych przez urząd ewidencji ludności, rejestrów i innych danych. Wskazał wprost w swoim orzeczeniu, że poza wskazanymi wyżej rejestrami, nie jest w posiadaniu żadnej innej dokumentacji, na podstawie której można ustalać fakt pracy skarżącego w określonych latach we własnym gospodarstwie rolnym. Należy zatem uznać, że zaskarżone postanowienie Kolegium jest prawidłowe. Sąd podziela w pełni stanowisko Kolegium, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego co do innych okoliczności i samodzielne jej ustalanie w oparciu o np. zeznania świadków. Takie ustalenie faktów byłoby naruszeniem granic postępowania wyjaśniającego wyznaczonych przepisem art. 218 § 2 k.p.a. Bez znaczenia dla sprawy było przedłożenie przez skarżącego zaświadczenia z 16 października 1978 r., albowiem wynika z niego tylko, że na datę wydania skarżący był właścicielem gospodarstwa rolnego. Była to okoliczność bezsporna, ale nie wynikało z niej, że wnioskodawca pracował w gospodarstwie rolnym we wsi [...], gmina [...] w latach 1968 – 1980. Podobnie nie mogło wpłynąć na rozstrzygnięcie zaświadczenie [...] z [...] lipca 2018 r. Z zaświadczenia tego wynika tylko, że skarżący z dniem 1 stycznia 1977 r. posiada uregulowany stosunek do służby wojskowej oraz fakt nieodbywania przez niego takiej służby. Z zaświadczenia tego nie wynika natomiast, jaka była przyczyna nieodbywania tej służby. IV.5. Na zakończenie należy po raz kolejny przypomnieć, że możliwe jest udowodnienie faktu pracy w gospodarstwie rolnym zeznaniami dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne, o czym wspominało również Kolegium. Natomiast brak odpowiednich dokumentów, co po upływie kilkudziesięciu lat nie jest sytuacją wyjątkową, nie powoduje, ze organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego. IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.