IV SA/Wa 444/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski,, sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26.04.2006 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego P. Sp.z o.o. kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2003 r., znak [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r., znak [...], odmawiające uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "D." w miejscowości D. na działce o nr ewid. [...], gmina Dr. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż: (-) pismem z dnia 8 stycznia 2003 r. Urząd Miasta i Gminy D. zwrócił się do Wojewody [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "D." w miejscowości D. na działce o nr ewid. [...], gmina D., (-) postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. Wojewoda [...] odmówił pozytywnego uzgodnienia przedłożonego mu projektu, (-) od postanowienia tego wnieśli zażalenia B. D. oraz "P." Sp. z o.o. w W. Referując powyższe okoliczności sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż po rozpatrzeniu wniesionych odwołań nie znalazł podstaw do weryfikacji orzeczenia organu I instancji, które w ocenie Ministra Środowiska jest prawidłowe. W ocenie organu wyrażenia zgody na planowaną inwestycję należy odmówić. Budowa wieży stacji bazowej telefonii komórkowej spowoduje bowiem, po pierwsze, degradację walorów krajobrazowych znajdujących się w obszarze chronionego krajobrazu, po drugie, naruszy krajowy system obszarów chronionych (okolice planowanej inwestycji stanowią ważny korytarz ekologiczny). W ocenie Ministra Środowiska organ I instancji w wyczerpujący sposób podał uwarunkowania, z których wynikają wysokie wartości przyrodnicze i krajobrazowe terenu i które zdecydowały o tym, że został on objęty prawną ochroną w postaci obszaru chronionego krajobrazu oraz wskazał przyczyny, dla których realizacja planowanej inwestycji będzie kolidowałaby z celami ochrony obszaru. Organ I instancji powołał wprawdzie tylko pierwsze rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 1998 r. Nr [...], poz.[...]), bez dwóch rozporządzeń nowelizujących (Dz.Urz.Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] oraz Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), jednakże jest to naruszenie postępowania, nie mające wpływu na rozstrzygnięcie. Zmiany rozporządzeń wyznaczających granice obszaru chronionego krajobrazu nie spowodowały bowiem zmiany granic tego obszaru na terenie gminy D. W skardze na powyższe postanowienie "P." Sp. z o.o. w W. wskazał, iż to, czy przesłanki do dokonania pozytywnego uzgodnienia, o których mowa w art.36a ust.1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz.1079 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą", zostały w sprawie spełnione, czy też nie, nie zostało w sposób prawidłowy wyjaśnione przez organ odwoławczy. Skarżący wskazał, iż: (-) organy orzekające w sprawie nie ustaliły w wyczerpujący sposób celu ochrony obszaru zakwalifikowanego jako obszar chronionego krajobrazu ani wpływu, jaki na tę ochronę wywarłoby zrealizowanie planowanej inwestycji, (-) twierdzenia organu odwoławczego odnośnie, iż wpływ taki byłby negatywny są gołosłowne, nie poparte żadnymi ustaleniami, (-) błędny jest wniosek organów, iż inwestycja zagroziłaby spójności krajowemu systemowi obszarów chronionych, albowiem teren inwestycji nie znajduje się w korytarzu ekologicznym, (-) skoro zgodnie z art.26 ust.1 pkt 1 ustawy obszar chronionego krajobrazu tworzy się w związku z zaspokajaniem potrzeb związanych z masową turystyką i wypoczynkiem, to stację bazową telefonii komórkowej uznać należy za element infrastruktury niezbędny do zaspakajania tych potrzeb, (-) organy nie ustosunkowały się do sporządzonego na potrzeby postępowania administracyjnego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Uzupełniając je, organ podniósł, iż: (-) negatywny wpływ planowanej inwestycji na obszar chronionego krajobrazu jest oczywisty w sytuacji, gdy chodzi o wzniesienie wysokiej wieży na słabo zabudowanym obszarze, (-) wbrew twierdzeniom skarżącego teren inwestycji znajduje się w korytarzu ekologicznym, który nie ogranicza się wyłącznie do rzeki [...], (-) nie można podzielić argumentacji skargi co do niezbędności sytuowania na obszarze chronionego krajobrazu infrastruktury telekomunikacyjnej w sytuacji, w której celem tworzenia obszarów chronionego krajobrazu nie jest rozwój turystyki a wyłącznie ochrona przyrody. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 2498/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż: (-) w postępowaniu administracyjnym precyzyjnie ustalono i wskazano cel, jaki przyświecał utworzeniu obszaru chronionego krajobrazu, na którym znajduje się teren inwestycji (ochrona układu przestrzennego naturalnego krajobrazu, chroniącego elementy przyrody biotycznej i abiotycznej jako całokształtu), (-) organ II instancji wykazał, iż teren inwestycji znajduje się w korytarzu ekologicznym (czyli obszarze nie ograniczającym się do koryta rzeki [...]), (-) wykazane zatem zostało, iż inwestycja naruszyłaby spójność krajowego systemu obszarów chronionych, (-) obszar chronionego krajobrazu jest terenem żerowania orłów [...], ptaków objętych ścisłą ochroną, który to teren nie powinien być w żaden sposób uszczuplany, (-) mało wiarygodnie brzmi zapis raportu oddziaływania na środowisko stwierdzający, że warunki bytowania organizmów żywych w razie realizacji inwestycji pozostaną zasadniczo niezmienione. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej skarżącego, wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 345/05, uchylił zaskarżony wyrok a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu przed Sądem I instancji doszło do następujących uchybień: (-) Sąd nie wskazał, na jakiej podstawie przyjął, iż teren planowanej inwestycji znajduje się w korytarzu ekologicznym w sytuacji, w której korytarz ten, stosownie do art.2a pkt 2 ustawy, musi być terenem niezabudowanym (z materiałów sprawy wynika natomiast, iż teren, który występuje w niniejszej sprawie, jako niezabudowany traktowany być nie może), (-) Sąd I instancji pomimo podnoszenia w tym zakresie zarzutów w skardze, a zwłaszcza braku wyraźnego odniesienia się do rozporządzenia Wojewody, nie wziął pod uwagę tego, czy teren inwestycji został postanowieniami rozporządzenia objęty określoną formą ochrony przyrody oraz czy i jakie z powyższego wynikają zakazy, (-) w wyroku Sądu z jednej strony kwestionuje się wartość raportu oddziaływania na środowisko w aspekcie warunków bytowania organizmów żywych, z drugiej zaś podnosi się kwestię występowania na terenie inwestycji siedlisk orła [...], bez wskazania, na jakiej podstawie, poza nie popartą żadną argumentacją oceną organu orzekającego, Sąd uznał tę okoliczność za oczywistą, (-) nie rozważono (z uwzględnieniem dogłębnej analizy uregulowań ustawy o ochronie przyrody oraz szczegółowych unormowań rozporządzenia Wojewody), iż art.26 ust.1 pkt 1 ustawy wiąże kwestie ochrony krajobrazu z zaspokajaniem potrzeb związanych z masową turystyką i wypoczynkiem a inwestycja telefonii komórkowej nosi charakter inwestycji istotnej nie tylko dla potrzeb turystki czy wypoczynku, ale także zapewnienia koniecznej łączności chociażby w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W następstwie przekazania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ze skargi spółki P. sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2003 r. do ponownego rozpoznania, Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonawszy takiego rozpoznania, uznał ją za uzasadnioną. Należy bowiem uznać, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1 oraz art.107§3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, orzekając merytorycznie w sprawie, organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, czy istotnie, jak twierdzi, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zobowiązujące organ do pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji realizującej cel publiczny na obszarze chronionego krajobrazu, wskazane w art.36a ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z przywołanym przepisem wojewoda wyraża zgodę na taką inwestycję, jeżeli jej realizacja nie wpłynie negatywnie na cel ochrony danego obszaru, a w szczególności inwestycja ta nie naruszy spójności krajowego systemu obszarów chronionych. A contrario organ zobowiązany jest do odmowy wyrażenia zgody, jeżeli inwestycja wpłynęłaby negatywnie na cel ochrony danego obszaru, a w szczególności naruszyłaby spójność krajowego systemu obszarów chronionych. Trafnie wskazał w skardze skarżący, iż ocena, czy w danej sprawie zachodzą warunki do wyrażenia zgody na realizację inwestycję, czy też nie, wymaga ustalenia: 1) celu, dla jakiego dany obszar został zakwalifikowany jako obszar chronionego krajobrazu, 2) wpływu, jaki zrealizowanie planowanej inwestycji na cel ten by wywarło. Równie trafnie podniósł skarżący, iż ustalenia, jakie w tym zakresie poczynił organ II instancji, nie są wystarczające. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym wskazano, iż celem ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu było zachowanie wysokich wartości przyrodniczych i krajobrazowych, wynikających głównie z położenia na pograniczu dwóch wielkich, odmiennych pod wieloma względami krain, tj. [...] i [...], a planowana inwestycja w postaci 60 metrowej wieży niewątpliwie wpłynie negatywnie na przestrzenny układ naturalnego krajobrazu, chroniącego elementy przyrody biotycznej i abiotycznej jako całokształtu. Wnioski te należy jednakże uznać za zbyt ogólne. W szczególności należy podkreślić, iż ocena celu, dla jakiego dany obszar został zakwalifikowany jako obszar chronionego krajobrazu oraz wpływu, jaki zrealizowanie planowanej inwestycji na cel ten by wywarło wymagała zanalizowania zapisów rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. w sprawie określenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 1998 r. Nr [...], poz. [...]) oraz dwóch późniejszych rozporządzeń nowelizujących w zakresie, w jakim akt ten wprowadził zakazy obowiązujące na wspomnianym obszarze, jak też odniesienia się do konkluzji raportu oddziaływania na środowisko. Za niewyjaśnioną należy również uznać kwestię wpływu planowanej inwestycji na spójność krajowego systemu obszarów chronionych. Zgodnie z art.13 ust.2 ustawy parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe oraz obszary chronionego krajobrazu tworzą krajowy system obszarów chronionych. System ten stanowi układ przestrzenny wzajemnie uzupełniających się form ochrony przyrody, łączonych korytarzami ekologicznymi. Zgodnie z art.26 ust.1 pkt 2 ustawy obszar chronionego krajobrazu jest terenem chronionym m.in. ze względu na istniejące albo odtwarzane korytarze ekologiczne. Zgodnie z art.26 ust.2 celem tworzenia obszarów chronionego krajobrazu może być w szczególności zapewnienie powiązania terenów poddanych ochronie w system obszarów chronionych. W postępowaniu administracyjnym przyjęto, iż budowa wieży stacji bazowej telefonii komórkowej naruszy krajowy system obszarów chronionych, ponieważ "okolice planowanej inwestycji stanowią ważny korytarz ekologiczny". Z uzupełnienia zawartego w odpowiedzi organu na skargę wynika natomiast, iż w korytarzu ekologicznym znajduje się sam teren inwestycji. W związku z powyższym należy zauważyć, iż zgodnie z art.2a pkt 2 korytarzem ekologicznym jest obszar pomiędzy dwoma lub wieloma obszarami chronionymi, niezabudowany, umożliwiający migrację roślin i zwierząt. Zachodzą wątpliwości, czy przesłanki te (w szczególności niezabudowanie) zostały spełnione w niniejszej sprawie. Jak bowiem podniósł skarżący między osią wskazanego przez organ korytarza ekologicznego (rzeką [...]) a terenem inwestycji zlokalizowanych jest kilkadziesiąt budynków mieszkalnych. Nie ulega wątpliwości, iż art.26 ust.1 ustawy ustala pewnego rodzaju związek pomiędzy utworzeniem obszaru chronionego krajobrazu a zaspokajaniem potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Przepis ten stanowi bowiem, iż obszar chronionego krajobrazu jest terenem chronionym ze względu na wyróżniające się krajobrazowo tereny o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe w szczególności ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z masową turystyką i wypoczynkiem. Z powyższego skarżący wywiódł nie tylko dopuszczalność ale i celowość lokalizowania na obszarach chronionego krajobrazu takich elementów infrastruktury, które masową turystykę i wypoczynek wspomagają, wskazując, iż oczywistym przykładem takiej infrastruktury wspomagającej jest stacja bazowa telefonii komórkowej – inwestycja umożliwiająca komunikację. Sposobu, w jaki odniósł ocenił ten aspekt sprawy organ odwoławczy, stwierdzając, iż "obszar chronionego krajobrazu nie jest tworzony dla rozwoju turystyki, tylko dla ochrony przyrody", nie można uznać za wyczerpujący. Skoro bowiem w art.26 ust.1 ustawy znalazło się odwołanie do turystyki i wypoczynku, to w postępowaniu administracyjnym należało szczegółowo rozważyć (z uwzględnieniem całokształtu uregulowań ustawy), czy powyższe pociąga za sobą konsekwencje (i jakie) dla warunków inwestowania w obszarze chronionego krajobrazu. Dopiero taka analiza pozwoliłaby na rozstrzygnięcie, czy lokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej na obszarze chronionego krajobrazu należy jest, czy też nie jest dopuszczalne (mając na uwadze to, iż łączność telekomunikacyjna - w tym inwestycje w zakresie stacji bazowych telefonii komórkowej – spełnia kryteria elementu istotnego z punktu widzenia organizacji masowej turystyki i wypoczynku). Organ winien także powołać dowody, na podstawie których uznał teren inwestycji za teren występowania orła [...]. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.1 pkt 1 lit.c oraz – w zakresie zwrotu kosztów postępowania - art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).