IV SA/Wa 444/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) Sędziowie: sędzia del. SO Aleksandra Westra sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z [...] listopada 2020 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Klimatu i Środowiska przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Kwestionowaną decyzją z [...] stycznia 2015 r., znak: [...] Starosta [...] udzielił skarżącej, na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie R5 w dwóch instalacjach na terenie zakładu zlokalizowanego na działkach geodezyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]), miasto [...]. Minister Klimatu i Środowiska pismem z [...] października 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Minister Klimatu i Środowiska decyzją z [...] listopada 2020 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne, na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.) dalej POŚ. Stosownie do art. 201 ust. 1 POŚ pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Zgodnie z treścią kwestionowanej decyzji z [...] stycznia 2015 r. roczna moc przerobowa instalacji wynosi 90 000 Mg/rok, czyli ok. 247 Mg/dobę. Minister Klimatu i Środowiska wskazał, że zgodnie z ust. 5 pkt 3 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. poz. 1169), za rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości uznawane są instalacje do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki żużlu i popiołów, z zastrzeżeniem, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę działalności prowadzonej w instalacji, odnoszące się do instalacji tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu, wymienione w ust. 5 pkt 1, pkt 3 lit. b załącznika, sumuje się. Tym samym instalacja skarżącej kwalifikowana jest do instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego, a nie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Minister Klimatu i Środowiska, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] listopada 2020 r. Organ wskazał, że zgodnie z decyzją Starosty z [...] stycznia 2015 r., skarżąca posiada uprawnienia w zakresie przetwarzania odpadów w procesie odzysku R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych). Przetwarzanie odpadów odbywa się w dwóch instalacjach: instalacji do produkcji betonowych bloczków i pustaków oraz w instalacji do produkcji betonowych elementów zbrojonych (stropów, nadporoży, balustrad, schodów, podestów), zlokalizowanych na terenie zakładu, na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gmina [...]. Roczna moc przerobowa tych instalacji wynosi 90000 Mg/rok. Przy założeniu, iż przedmiotowa instalacja będzie funkcjonowała 365 dni w roku, dobowa moc przerobowa tej instalacji wyniesie ok. 247 Mg/dobę. Stosownie do art. 201 ust. 1 POŚ pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Jak stanowi ust. 5 pkt 3 lit. b załącznika do przywołanego rozporządzenia w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, za rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości uznawane są instalacje do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki żużlu i popiołów, z zastrzeżeniem (uwaga na dole załącznika), iż parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę działalności prowadzonej w instalacji, odnoszące się do instalacji tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu, wymienione w ust. 5 pkt 1. pkt 3 lit, b. sumuje się. Przepis odnosi się do "zdolności przetwarzania", a nie do faktycznej ilości przetwarzanych odpadów. Oznacza to, że w sprawie skarżącej jako wydajność instalacji należy przyjąć, zgodnie z zezwoleniem, wartość 90 000 Mg/rok. Ze względu na to, że pojęcie "obróbki" użyte w tym rozporządzeniu nie zostało zdefiniowane, to należy przez nie rozumieć, zgodnie ze znaczeniem słownikowym, zabieg technologiczny mający na celu nadanie przedmiotowi określonych właściwości, np. kształtu, wymiaru, wytrzymałości. Stąd obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego objęte są instalacje, w których zachodzą procesy obróbki żużli i popiołów polegające m.in. na kruszeniu, rozdrabnianiu lub obróbce fizykochemicznej, w wyniku których zmianie ulegają właściwości obrabianych surowców. Skoro dobowa moc przerobowa instalacji należącej do skarżącej wynosi ok. 247 Mg/dobę, to konieczne było uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. Konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego na podstawie art. 201 ust. 1 POŚ w związku z § 5 pkt 3 lit. b załącznika do rozporządzenia, wyklucza możliwość objęcia takich instalacji decyzjami sektorowymi (zezwoleniami na przetwarzanie odpadów), na podstawie art. 41 ustawy o odpadach. Tym samym kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 41 ust. 1 i kolejne ustawy o odpadach. Ponadto organ uznał, że upływ 5 lat od wydania kwestionowanej decyzji nie może zostać uznany za znaczny upływ czasu, skoro decyzja obowiązywać miała do dnia [...] stycznia 2025 r. Tym samym nie zaszła przesłanka negatywna uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Podnoszone przez Spółkę zagadnień związanych ze stratami finansowymi, ewentualnymi karami administracyjnymi czy działaniem prośrodowiskowym podmiotu nie mogą być decydujące w sprawie. Nie jest do zaakceptowania sytuacja, w której jeden podmiot pomimo obowiązku posiadania pozwolenia zintegrowanego korzysta z tzw. decyzji sektorowej (zezwolenia), a drugi będący w takiej samej sytuacji musi przejść procedurę uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Niewątpliwie - biorąc pod uwagę zakres wymagań stawiany wnioskom o udzielenie zezwolenia w porównaniu do zakresu wniosków o udzielenie pozwolenia zintegrowanego - procedura uzyskania pozwolenia zintegrowanego jest dużo bardziej wymagająca i czasochłonna. Nie można więc akceptować sytuacji, w której pewne wybrane podmioty, na podstawie subiektywnych przesłanek mogłyby zostać zwolnione z ustawowych obowiązków. W skardze na decyzję z [...] lutego 2021 r. Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji braku ku temu podstaw prawnych, tj. braku rażącego naruszenia prawa przez organ wydający tę decyzję; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach i art. 201 ust. 1 POŚ poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ wydający decyzję o przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne (Starosta [...]) rażąco naruszył prawo, tj. przepisy art. 41 ust. 1 i ustawy o odpadach i art. 201 ust. 1 POŚ; 3) naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy od dnia wydania decyzji do dnia stwierdzenia jej nieważności nastąpił znaczny upływ czasu, a na podstawie tej decyzji skarżąca nabyła prawo: 4) art. 16 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie zasad trwałości decyzji administracyjnej; 5) art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów w sytuacji przetwarzania przez skarżącą Spółkę odpadów, zgodnie z posiadaną ostateczną decyzją administracyjną, niekwestionowaną w zwyczajny postępowaniu administracyjnym, działającą w oparciu o zaufanie do organów państwowych wydających decyzję; 6) art. 7, art. 10 oraz art. 77 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiału oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca podnosząc takie zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] listopada 2020 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie R5 w dwóch instalacjach na terenie zakładu zlokalizowanego na działkach geodezyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]), miasto [...]. Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącą, prawidłowa jest wyrażona w zaskarżonej decyzji ocena, że zachodziły podstawy do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja z [...] stycznia 2015 r. narusza rażąco prawo – art. 41 ustawy o odpadach. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Podstawą oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest stan prawny i faktyczny z daty wydania kwestionowanej decyzji. Minister Klimatu i Środowiska słusznie uznał, że kwestionowana decyzja o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne rażąco narusza prawo (art. 41 ustawy o odpadach), ponieważ brak było możliwości objęcia spornej instalacji decyzją sektorową (zezwoleniem na przetwarzanie odpadów), ponieważ dla tej instalacji zachodziła konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego na podstawie art. 201 ust. 1 POŚ w związku z § 5 pkt 3 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. Artykuł 41 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przewidywał, że działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów, wymaga uzyskania zezwolenia będącego decyzją administracyjną. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Jednakże zgodnie z art. 201 POŚ, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Jeżeli dla instalacji wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, to niemożliwe jest dla tej instalacji uzyskanie zezwolenia sektorowego i na jego podstawie eksploatowanie instalacji. Lista instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Jak stanowi ust. 5 pkt 3 lit. b tiret 3 załącznika do przywołanego rozporządzenia w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, za rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości uznawane są instalacje do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki żużlu i popiołów, przy czym parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę działalności prowadzonej w instalacji, odnoszące się do instalacji tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu, wymienione w ust. 5 pkt 1. pkt 3 lit. b. sumuje się (uwaga na dole załącznika). Kwestionowana decyzja przewiduje, że przetwarzanie odpadów następuje w procesie R5 – recycling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Przetwarzanie odpadów odbywa się w dwóch instalacjach: instalacji do produkcji betonowych bloczków i pustaków oraz w instalacji do produkcji betonowych elementów zbrojonych (stropów, nadporoży, balustrad, schodów, podestów), zlokalizowanych na terenie zakładu, na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gmina [...]. Instalacje objęte decyzją z [...] stycznia 2015 r. to instalacja do produkcji betonowych bloczków i pustaków oraz instalacja do produkcji betonowych elementów zbrojeniowych. Odpady o kodach 10 01 01 lub 10 01 80 po zważeniu rozładowuje się na pryzmy zlokalizowane na placu w środkowej części zakładu. Przed zastosowaniem do produkcji, pobierane są poprzez system przenośników taśmowych do kruszarki bębnowej celem uzyskania pożądanej frakcji. Następnie kolejnym przenośnikiem taśmowym kierowane są do zasieku, skąd pobiera się je do węzła betoniarskiego. W kwestionowanej decyzji ustalono, że roczna moc przerobowa obu instalacji wynosi 90000 Mg/rok odpadów popiołów i żużlu, zatem dobowa moc instalacji do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania wyniosła ok. 247 Mg/dobę. Tym samym, w świetle art. 201 ust. 1 POŚ w związku z § 5 pkt 3 lit. b tiret 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r., wymagane było uzyskanie dla takiej instalacji zezwolenia zintegrowanego. Oznacza to, że kwestionowana decyzja z [...] stycznia 2015 r., stanowiąca zezwolenie sektorowe została wydana z rażącym naruszeniem art. 41 ust. 1 i 2 w związku z art. 201 ust. 1 POŚ w związku z § 5 pkt 3 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w brzmieniu wówczas obowiązującym, albowiem z przepisów tych jednoznacznie wynikało, że w tych okolicznościach wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów (sektorowego) było niedopuszczalne. Oceny tej nie może podważać to, że skarżąca twierdzi, że faktycznie zużywa ok. 10 ton odpadów żużlu na dobę, co nie stanowi znaczącego oddziaływania na środowisko. Tym samym nietrafne są podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach i art. 201 ust. 1 POŚ. Z treści zaskarżonej decyzji w wystarczającym stopniu wynika, które przepisy zostały naruszone przez Starostę [...] przy wydawaniu stronie zezwolenia (art. 41 ust. 1 i następne ustawy o odpadach) i przyczyny uznania tego naruszenia za rażące - nie było możliwe wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji skarżącej w określonym w tym zezwoleniu zakresie (ilości odpadów). Z decyzji Starosty [...] wprost wynika, iż opisana w niej instalacja kwalifikuje się do objęcia jej pozwoleniem zintegrowanym na podstawie przepisów art. 201 ust. 1 POŚ czyli w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis dotyczący wydawania zezwoleń sektorowych. Słusznie zwraca uwagę skarżąca, że nie każde naruszenie przepisu prawa ma charakter rażący, ponieważ należy uwzględnić znaczenie samego przepisu oraz skutki społeczno-gospodarcze decyzji wydanej z naruszeniem przepisu, przy czym o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Na brak takich negatywnych skutków wskazywali skarżący w skardze i podnosili, że organ co do tej kwestii się nie wypowiedział. Z uzasadnienia decyzji wynika jednak, że organ odniósł się do tych kwestii i ocenił skutki społeczno-gospodarcze decyzji wydanej z naruszeniem przepisu, powołując się na zasadę równego traktowania podmiotów wobec prawa i na niedopuszczalność sytuacji, że jeden podmiot na podstawie subiektywnych przesłanek mógłby zostać zwolniony z ustawowych obowiązków. Nie można także pominąć, że obowiązki te są szczególnie istotne w kontekście ochrony środowiska przy funkcjonowaniu instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. W konsekwencji nie można przyjąć, że została naruszona zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.) oraz art. 8 K.p.a., ponieważ zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z [...] stycznia 2015 r. Nie mogą również odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 7, 10 i 77 K.p.a. Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane, że naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 K.p.a. i niepoinformowanie przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zwłaszcza, że chodzi o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu nieważnościowym). Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja. Oznacza to, że nie można podzielić zarzutów skarżącej co do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez rozpoznanie sprawy bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływa wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, którym stwierdzono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Wyrok ten ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność dokonania przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie. Nie można zaś w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. określać terminu, po którego upływie byłby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności fakt, że wydanie kwestionowanej decyzji nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa w zakresie wydawania pozwoleń związanych z przetwarzaniem odpadów, co może oddziaływać na środowisko, upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji nie może uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.