IV SA/Wa 445/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 kpa uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: D. E., spadkobierczyni A. E. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o zwrot przejętej na rzecz Państwa części nieruchomości położonej w Z. Następnie H. S., spadkobierczyni zmarłej w trakcie postępowania D. E., uściśliła wniosek podnosząc m. in., że sporna nieruchomość nie stanowiła nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13), zwanego dalej dekretem PKWN. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdził, że A. E., w dniu przejścia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, posiadał wraz z żoną W. E. majątek ziemski w Z. o powierzchni powyżej 140 ha. Z uwagi na to, że nieruchomość w Z. stanowiła w dniu wejścia w życie dekretu własność A. E. i była częścią nieruchomości ziemskiej o łącznej powierzchni ok. 150 ha, podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Od opisanej wyżej decyzji odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła H. S., podnosząc, iż nieruchomość z uwagi na charakter, obszar i usytuowanie, nie mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Ponadto podniosła, iż nie można przyjąć, że nieruchomość w Z., jak i majątek ziemski w Z. (o po. 140 ha), stanowiły własność tych samych osób. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] rozpoznając sprawę dokonał wadliwej wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dz. U. Nr 10, poz. 51). Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Stosownie do treści tego przepisu, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli m. in. ich rozmiar łączny na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej. Następnie Minister wskazał, iż zgodnie z § 5 wspomnianego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Przepis ten stanowi, iż wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), orzekał o całej nieruchomości, nie zaś o jej części. Jeżeli strona kwestionowała, iż nieruchomość ziemska której była właścicielem słusznie przeszła na własność Państwa z mocy prawa, musiała udowodnić, iż nieruchomość nie spełniała norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zatem tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Z treści § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) wynika, że organ administracji mógł jedynie wydać rozstrzygnięcie (decyzję) co do uznania czy cała nieruchomość ziemska podpadała pod działanie reformy rolnej na podstawie art. 2 ust 1 lit. e dekretu. Minister, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tego typu sprawach wskazał, iż brak jest podstaw do stosowania § 5 omawianego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, do rozstrzygnięcia sporów dotyczących prawa rzeczowych, w tym do ustalenia, że dana część nieruchomości z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Roszczenia te mają charakter cywilny, w związku z tym dochodzić ich można na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W rozpatrywanej sprawie organ wojewódzki orzekł więc co do części nieruchomości ziemskiej, nie zaś co do całości. W przepisach administracyjnego prawa materialnego brak jest normy kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, stąd też postępowanie przed organem I instancji należało umorzyć. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła H. S. Organowi zarzuciła, iż błędnie w zaskarżonej decyzji uznał, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. nie pozwala organom administracji publicznej na orzekanie, czy nieruchomość o innym przeznaczeniu i niezwiązana w żaden sposób z nieruchomością ziemską, lecz "sztucznie" z nią połączona przez organy wykonujące reformę rolną, przeszła na rzecz Skarbu Państwa na mocy dekretu PKWN. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie spór sprowadza się do zagadnienia, czy wniosek zawierający żądanie uznania, że określona nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN dnia 6 września 1944r. o reformie rolnej, gdyż ze względu na swój charakter nie wchodziła w skład majątku ziemskiego, podlega rozpoznaniu w drodze decyzji administracyjnej wydanej w trybie par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonywania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy też żądanie to ma charakter cywilnoprawny i podlega kognicji sądu powszechnego. Przede wszystkim podnieść należy ,iż prawo własności jest prawem majątkowym i należy do dziedziny prawa cywilnego i jego powstanie, zamiana i wygaśnięcie następuje wskutek czynności nie należących do zakresu działania władz administracyjnych jako takich. Dekret z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej traktuje o prawie własności nieruchomości wymienionych w art. 2 ust.1 tego dekretu. Przechodziły one bowiem bezzwłocznie z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, a więc z wyłączeniem czynności organów administracyjnych. Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945r. o wpisywaniu w księgach wieczystych ( gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej ( Dz. U. Nr 45, poz. 204), następnie art. 1 ust. 4 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. , obowiązującego od dnia 30 sierpnia 1946r. ( Dz. U. Nr 39, poz. 233), wpisy na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości wymienionych w art.2 ust.1 lit. b, c , d, i e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej następowały na wniosek właściwego urzędu ziemskiego, a w myśl art. 1 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. tytułem do dokonania takich wpisów było zaświadczenie wydane przez wojewódzki urząd ziemski, stwierdzające, że cała nieruchomość ziemska, uregulowana w księdze wieczystej, podpada pod działanie powołanych wyżej przepisów dekretu. W myśl art. 45 prawa o księgach wieczystych z 1946r. sąd rozpoznając wniosek o wpis w księdze wieczystej badał jedynie treść wniosku i dołączonych do niego dokumentów oraz treść księgi wieczystej. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 22 grudnia 1948r. ( Po.344/48) stwierdził, iż w razie zgłoszenia wniosku o wpisanie Skarbu Państwa do księgi wieczystej na podstawie zaświadczenia o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej sędzia prowadzący księgę wieczystą był uprawniony i obowiązany do zbadania, czy organ administracji ma ustawowe uprawnienie do występowania z wnioskiem o wpis i czy forma oraz treść wniosku odpowiadają przepisom ustawy, nie miał prawa badać czy zachodzą inne przesłanki wniosku o dokonanie wpisu ( PiP 1949, z.4, s.122). Wpis dokonany w księdze wieczystej przy uwzględnieniu powyższych warunków jest wpisem dokonanym prawidłowo i wywołuje wszystkie skutki przez prawo przewidziane. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku wpis taki jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym, bowiem chociaż treść wpisu w księdze wieczystej chroniona jest domniemaniem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. nr 19, poz. 147 z póżn. zm.), polegającym na tym ,że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to jednak domniemanie to w myśl art. 10 tej ustawy może być w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym obalone przez przeciwstawienie dowodu przeciwnego, że wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości dokonany został wskutek błędnego stwierdzenia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego, że określona nieruchomość wchodząca w skład majątku ziemskiego jest przeznaczona na cele reformy rolnej według art. 2 ust.1 lit. e dekretu o reformie rolnej ( por. wyrok SN z dnia 6 grudnia 2000r. III CKN 179/99). Natomiast w razie braku prowadzenia księgi wieczystej dla spornej nieruchomości właściwe będzie powództwo o ustalenie nieistnienia przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa – za takim rozwiązaniem opowiedziało się Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym w postanowieniu z dnia 6 listopada 1997 r. III KKO 7/97 ( ONSP 1998/18/554). Nadto według stanowiska Kolegium Kompetencyjnego Sądu Najwyższego obalenie stanu prawnego powstałego z mocy prawa nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze procesu cywilnego. Należy bowiem wskazać, że sąd powszechny jest związany jedynie decyzją administracyjną o charakterze konstytutywnym. Natomiast decyzją o charakterze deklaratoryjnym związany jest tylko wtedy, gdy decyzja wydana została w sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym a nie w znaczeniu jedynie procesowym. Za decyzję w znaczeniu procesowym należy zaś uznać decyzję wydawaną na podstawie § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. , skoro przedmiotem jej rozstrzygnięcia mają być kwestie z natury mające charakter cywilnoprawny. Tym samym sąd powszechny nie jest związany decyzją wydawaną na podstawie powołanych przepisów, skutkiem czego do jego właściwości będzie należała materialnoprawna ocena spełnienia przesłanek przejęcia nieruchomości ziemskiej na rzecz Państwa na podstawie dekretu. Podobne stanowisko zajmuje Sąd Najwyższy w swoim orzecznictwie, między innymi w wyroku z dnia 17 czerwca 1960r. sygn. 3 CR 328/60, OSPiKA 1961/6/162 oraz w uchwale z dnia 21 stycznia 2003r. sygn. III CZP 77/02 , ONSC 2003/11/144. Powyższe wskazuje, że skoro dekret z dnia 6 września 1944r. o reformie rolnej stanowił, iż nieruchomości wymienione w art. 2 ust. 1 przeszły na Skarb Państwa z mocy prawa (ex lege) z dniem wejścia w życie dekretu, to oznacza, iż skutki rzeczowe utraty własności przez dotychczasowych właścicieli tych nieruchomości nie były uzależnione od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego, jak też od ujawnienia na jego podstawie własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Należy zatem przyjąć, iż ochrony własności nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską, właściciel mógł dochodzić na drodze postępowania cywilnego. Za przyjęciem takiego rozumowania przemawia też to, iż przejście nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa ma charakter cywilnoprawny, a przepisy dekretu o reformie rolnej nie zawierają uregulowań stanowiących, iż ograny administracyjne mogą rozstrzygać także sprawy cywilne. Wprawdzie zgodnie z art. 2 kpc organy administracyjne mogą z mocy szczególnego przepisu ustawy rozstrzygać sprawy cywile i przekazanie sprawy cywilnej do rozstrzygnięcia organom administracyjnym nie pozbawia jej właściwego charakteru sprawy cywilnej, to zważyć należy, iż z przepisu tego jednoznacznie wynika, że norma prawna dająca podstawę organom administracyjnym do orzekania w sprawie cywilnej musi mieć rangę przepisu ustawowego. Innymi słowy uprawnienie to nie może wynikać z aktu niższego rzędu, a więc z przepisów rozporządzenia wykonawczego wydanego do aktu ustawowego. Przepisy dekretu z dnia 6 września 1944r. o reformie rolnej nie dają podstaw organom administracyjnym do orzekania w sprawach o charakterze cywilnoprawnym. Przepisy tego dekretu nie zawierają podstawy prawnej do formułowania domniemania właściwości organu w wydawaniu rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących problematyki prawnorzeczowej zawartej w dekrecie. Właściwość organów administracji musi bowiem wynikać z jednoznacznie sformułowanego przepisu prawa, jak również musi istnieć przepis prawa określający formę działania organu w drodze orzeczenia administracyjnego. Administracyjnoprawna forma działania organu administracji w postaci orzeczenia lub decyzji administracyjnej może również wynikać z charakteru sprawy jako należącej do zakresu administracji publicznej. Przejście własności nieruchomości ziemskiej na rzecz Państwa w trybie dekretu z dnia 6 września 1944r. nie stanowi jednak sprawy z zakresu administracji publicznej, dlatego też jego zaistnienie lub potwierdzenie nie jest zastrzeżone dla formy orzeczenia administracyjnego. Przyjmując natomiast, iż wykładnia przepisów powołanego dekretu uprawnia do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w przedmiocie potwierdzania zaistnienia skutków prawnorzeczowych z mocy powołanego dekretu, to nie wyłącza to jednak właściwości drogi sadowej w ustalaniu skutków jakie wywołał powołany dekret. Dopuszczalność istnienia drogi cywilnej w ustalaniu skutków prawnorzeczowych powołanego dekretu nie uprawnia do czynienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro w zakresie problematyki uregulowanej w zakresie § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. właściwy jest również sąd powszechny. Przejście własności nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944r, nastąpiło z mocy samego prawa, jako wynik woli ustawodawcy - która nie może być modyfikowana rozstrzygnięciem organu administracji w zakresie do tego nieokreślonym przez ustawodawcę w dekrecie. Modyfikowanie woli ustawodawcy co do skutków powołanego dekretu zależne jest bowiem od przyznania takiego uprawnienia organowi administracji przez ustawodawcę z określeniem zakresu i przesłanek warunkujących dokonywanie tej modyfikacji. Dopuszczalność modyfikowania woli ustawodawcy w zakresie skutków prawnorzeczowych dekretu z dnia 6 września 1944r. rozstrzygnięciem administracyjnym nie może zatem zależeć od przyjętego sposobu wykładni przepisów tego dekretu, lecz musi być efektem jednoznacznej wypowiedzi w tym względzie samego ustawodawcy w treści dekretu. Dlatego też nie można podzielić stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r., sygn. akt I OPS 2/06, na które powołują się skarżący, że " przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) ". Powołane powyżej rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 i art. 20 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepis art. 8 dekretu zawierał upoważnienie do wydania rozporządzenia wykonawczego określającego sposób powoływania pełnomocników powiatowych i gminnych, gminnych komisji reformy rolnej i komisji podziału ziemi oraz zakres ich działania. Przepis art. 20 dekretu stanowił, iż wykonanie tego dekretu " porucza się Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych". Żaden z powyższych przepisów dekretu nie upoważniał Ministra wprost do określania, iż w zakresie działania wojewódzkich komisji ziemskich ma się mieścić wydawanie decyzji administracyjnych. Zasadnym zatem wydaje się wniosek, iż przewidziane w rozporządzeniu w par. 5 i 6 prowadzenie przez organ administracji postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu przejmowania nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej , o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej zostało wprowadzone z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 8 dekretu. Natomiast upoważnienie zawarte w art. 20 dekretu ma charakter bardzo ogólny, bowiem jedynie stanowi o tym, iż wykonanie dekretu powierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W oparciu o tak ogólnie brzmiące upoważnienie można by co najwyżej przyjąć, iż rozporządzenie wykonawcze zawiera jedynie normy regulujące działania i czynności organów administracji mające charakter procesowy, nie zaś materie należące do dekretu. Powyższe prowadzi więc do tego, że w myśl § 5 cytowanego wyżej rozporządzania wniosek, o którym mowa § 6 tego rozporządzenia, złożony przez zainteresowaną stronę o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 lit.e dekretu, mógł być przez organ administracji rozpatrywany tylko w zakresie wyraźnie przyznanych organowi kompetencji, w jakim określa to dekret z dnia w art. 2 ust. 1 lit e, a więc, iż nieruchomość przejęta z mocy prawa na Skarb Państwa nie spełnia norm obszarowych określonych w tym przepisie. Wydana w następstwie rozpatrzenia wniosku decyzja deklaratoryjna, stwierdzająca, że nieruchomość ziemska przejęta na Skarb Państwa z mocy dekretu o reformie rolnej na podstawie art. 2 ust.1 lit. e nie podlegała przejęciu w tym trybie, bowiem nie spełniała norm obszarowych określonych w tym przepisie, mogła stanowić podstawę do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym w zakresie ustalenie przez sąd nieistnienia przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944r., o ile wpis taki został dokonany, lub też mogła skutkować zaniechaniem przez właściwy organ wnioskowania o dokonanie wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wniosek skarżącej o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość (z uwagi na swój charakter) nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. W tej sytuacji, gdy organ administracji, w toku postępowania wywołanego wnioskiem strony, stwierdził, że przedmiot tego postępowania leży poza zakresem jego kognicji zasadnie umorzył wszczęte wnioskiem postępowanie. Organ odwoławczy natomiast zasadnie utrzymał tę decyzję w mocy. Mając na względzie art. 186 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowiący, iż uchwała NSA wiąże w danej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i z tych względów na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy, orzekł jak w sentencji.