IV SA/Wa 445/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 roku nr [...]; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 445/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].12.2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...].09.2008 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych, podpiwniczonych w zabudowie bliźniaczej wraz z elementami zagospodarowania terenu na działkach o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...], na terenie dzielnicy U. w W.. Na załączniku graficznym do tej decyzji poza liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji oznaczono także obszar dostępu do drogi publicznej. Przyjęto w niej, w oparciu o przeprowadzona analizę wskaźnik pow. zabudowy w stosunku do pow. działki - do 0,3; dach spadzisty o kącie nachylenia 20 do 50 stopni; wysokość zabudowy do III kondygnacji (do 10,5 m od poziomu terenu) z dopuszczeniem dodatkowo kondygnacji podziemnej; szerokość elewacji frontowej od ul. [...] do 13 m oraz wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach nr ew. [...], [...], [...] oraz [...]. Zaznaczono nadto, iż min. 60% terenu musi pozostać biologicznie czynna, a obsługa komunikacyjna będzie odbywała się od ul. [...] i wewnętrznej drogi dojazdowej. Na skutek odwołania wniesionego przez właścicieli sąsiedniej działki o nr ew. [...] – J. i M. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdziło, iż nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona prawidłowo, bowiem swe stanowisko w tym zakresie, odnośnie zastosowanego odstępstwa, organ uzasadnił. Na terenie analizowanym znajduje się zabudowa od jednej do trzech kondygnacji o wys. od 8,5 do 12 m, stąd przyjęte uśrednienie na 10,5 m jest prawidłowe. Nie znalazł także podstaw do uwzględnienia w przeprowadzonej analizie zabudowy działki o nr [...], leżącej po przeciwnej stronie ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego nie naruszono bowiem prawa określając dopuszczalne parametry zamierzonej zabudowy na podstawie analizy działek leżących po tej samej stronie ul. [...]. We wniesionej skardze oraz jej uzupełnieniu, podobnie jak uprzednio w odwołaniu J. S. i M. S. podnieśli, iż linia zabudowy winna być zgodna z linią zabudowy ich budynku, położonego na sąsiedniej działce. Obszar analizowany powinien zaś być wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Z tego względu zakwestionowali rozciągniecie obszaru analizowanego na kierunek wschodni, z uszczupleniem tego obszaru w innych kierunkach. Pominięto w efekcie całkowicie budynki usytuowane na działkach [...] , [...] oraz [...], znajdujące się w odległości 50 m od planowanej inwestycji, a więc w obszarze analizy, co mogło wpłynąć na niewłaściwe wyznaczenie wysokości planowanej inwestycji. Skarżący zarzucili także, iż organ nie zbadał charakteru dobudowy na działce [...], zaznaczonej przerywana linią. Jeżeli jest to dobudowa o charakterze czasowym, to brak było podstaw do ustalania w oparciu o nią nieprzekraczalnej linii zabudowy. Stwierdzono nadto, iż nie wszyscy właściciele działek położonych w obszarze analizowanym brali udział w tym postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, omyłkowo określając w niej inwestycję jako rozbudowę budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga została uwzględniona, jakkolwiek nie tylko z przyczyn w niej podniesionych. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...].09.2008 r. naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło nadto do naruszenia przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja o warunkach zabudowy. Wydanie tej decyzji w oparciu o regulację art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - określanej dalej: ustawą o p.z.p. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w niej wymienionych. Do warunków tych należy m. in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od jej dostosowania do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego -sprecyzowanego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Wskazać przy tym należy, iż pojęcie "działki sąsiedniej" w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane i należy przyjąć, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji ( § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Przenosząc przytoczone regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w niniejszym rozporządzeniu. Zawarta w aktach sprawy analiza nie określa w sposób prawidłowy obszaru analizowanego, co uchybia wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia. W świetle tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym zgodnie z § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W rozpoznawanej sprawie z treści decyzji z dnia [...].09.2008 r. ustalającej warunki zabudowy wynika, iż obszar ten wyznaczono w sposób niezgodny z cytowanym przepisem. W konsekwencji został on zbyt wąsko zakreślony od strony południowej, a więc z pominięciem terenu o zbliżonej zabudowie do usytuowanej bezpośrednio przy przeznaczonej pod to zainwestowanie działce. Nie zostały zatem zachowane minimalne odległości określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wyznaczenie granic tego obszaru w sposób naruszający minimalne parametry wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia skutkuje nieprawidłową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w ramach tego obszaru, w zakresie spełnienia ustawowych warunków dla ustalenia wymagań nowej zabudowy. Nie można bowiem wykluczyć, iż stosowne rozciągnięcie tego obszaru na południe, jak wymagały tego przepisy, wpłynęłoby m. in. na zmianę uśrednionej wysokości budynków na tym terenie, przyjętą przez organy. Nie można także podzielić stanowiska organów obu instancji, aby z wysokości budynków położonych po obu stronach działek inwestora, a więc liczącego 8,5 m budynku skarżących oraz budynku 12 m, usytuowanego na działce o nr ew. [...] wynikała dla zamierzonej zabudowy wysokość 10,5 m, wynikająca ze średniej arytmetycznej. Ustalenie w tym zakresie należy uznać za dowolne. Należy mieć na względzie, iż analiza funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym stanowi podstawę do oceny dopuszczalności ustalenia żądanych warunków zabudowy. Z tej przyczyny nie jest prawnie obojętne, w jakich rozmiarach i według jakich kryteriów wyznaczono obszar analizowany dla ustalenia warunków przedmiotowej zabudowy. W oparciu o właściwie sporządzoną analizę określa się bowiem wielkość powierzchni nowej zabudowy (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frotowej ( § 6 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia), geometrię dachu ( § 8 rozporządzenia ). Cytowane przepisy dopuszczają również możliwość ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu odmiennych od istniejących na działkach sąsiednich, gdy wynika to z analizy tych cech w obszarze analizowanym. W żadnym razie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też przepisy cyt. rozporządzenia wykonawczego nie przewidują możliwości pominięcia ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy chociażby jednego z parametrów, o których mowa w § 4 - § 8 tego rozporządzenia. Wyznaczenie obszaru analizowanego na mapie zasadniczej niezgodnie z powołanymi przepisami przesądza nie tylko o wadliwości sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ale nie wykluczone, iż również o wadliwości ustalonych na jej podstawie warunków zabudowy dla zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Poza wskazanymi uchybieniami w ocenie Sądu nie jest nadto jasne, wobec wniosku inwestorów wskazującego wyraźnie, iż żądają ustalenia warunków zabudowy na terenie działek [...] oraz [...], o którego modyfikacji brak informacji w aktach sprawy, czy warunki zabudowy poprzez oznaczenie na załączniku graficznym nr 1 do decyzji z dnia [...].09.2008 r. oraz zamieszczenie w części tekstowej decyzji obszaru dostępu do drogi publicznej oznaczonego literami BB'C'CB, ustalone zostały także dla urządzenia drogi dojazdowej na działce o nr ew. [...], stanowiącej wg analizy wewnętrzną drogę dojazdową, o co inwestorzy nie wnosili we wniosku. Należy nadto podkreślić, iż cyt. rozporządzenie wykonawcze w § 4 nakazuje ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie posługuje się natomiast przyjętym w kwestionowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji pojęciem nieprzekraczalnej linii zabudowy, jako przedłużeniem linii zabudowy na działkach sąsiednich. Nie można uznać aby pojęcia te miały tożsame znaczenie. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza bowiem obszar działki, poza który zabudowa nie może wykraczać. Nie oznacza to jednak, iż zabudowa ta musi być prowadzona wzdłuż tej linii. Natomiast przyjęty przez ustawodawcę i doprecyzowany w rozporządzeniu nakaz wyznaczenia na działce objętej wnioskiem obowiązującej linii nowej zabudowy oznacza, iż zabudowa ta musi stykać się z tą linią. Umieszczanie zatem w warunkach zabudowy wskazań co do nieprzekraczalnej linii zabudowy nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego, nie służy bowiem utrzymaniu jednakowej odległości od drogi wznoszonych przy niej budynków. Odmienną funkcję w kształtowaniu owego ładu przestrzennego pełni natomiast wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jako ujednolicającej sytuowanie budynków względem drogi. W niniejszym postępowaniu mającym ustalić warunki zabudowy bezzasadnie zaniechano zatem ustalenia obowiązującej linii zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a w sposób nie znajdujący oparcia w obowiązujących przepisach prawa ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy. W efekcie Prezydent W. w swym rozstrzygnięciu wadliwie zinterpretował przepis prawa materialnego - § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 1 ustawy o p.z.p., czego nie dostrzegł organ odwoławczy i które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie dysponując wadliwą analizą organy orzekające w sprawie nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, poszerzenie go na południe, stosownie do wymogów rozporządzenia mogło przyczynić się do odmiennego ustalenia wysokości zamierzonej inwestycji. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż organy obu instancji orzekły w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę. Stanowiło to dodatkowo naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 K. p. a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest zasadny natomiast zarzut skarżących odnośnie braku udziału właścicieli wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym w niniejszym postępowaniu inwestycyjnym. Wymóg tak szerokiego określenia stron tego postępowania nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Wskazany stan rzeczy uzasadniał uchylenie decyzji obu instancji. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c, a także art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, rozpatrując ponownie sprawę należy właściwie określić na mapie obszar analizowany i przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu pod kątem zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi zabudowy istniejącej w obszarze objętym analizą, w szczególności odnośnie wysokości zamierzonej inwestycji, dając temu wyraz w wynikach analizy, jednocześnie określając obowiązującą linię zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia. Jednoznacznego określenia wymaga nadto, czy zamierzenie inwestycyjne ogranicza się do działek o nr ew. [...] oraz [...], jak podano we wniosku, czy też obejmuje także urządzenie drogi dojazdowej na działce o nr ew. [...]. Niezbędne jest w tym zakresie uzyskanie stosownych wyjaśnień wnioskodawców, bowiem obecna na rozprawie inwestorka oświadczyła, iż działka drogowa pełniąca rolę sięgacza została objęta wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, co nie wynika z treści wniosku znajdującego się w aktach sprawy.