IV SA/Wa 446/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]." w W. na decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego polegającego na budowie przedszkola na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, iż stronami postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego są użytkownicy lub właściciele działek, na których realizowana będzie inwestycja, jak również bezpośrednio sąsiadujący z planowaną inwestycją. Interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wiąże się z ochroną prawa własności jaką gwarantuje art. 140 Kc. Źródłem pojęcia strony jest przepis prawa materialnego, zaś z samego faktu uczestnictwa w danym postępowaniu nie można wywodzić uprawnień do bycia stroną postępowania. Zdaniem Kolegium, [...]SM "[...]." nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości i w odwołaniu nie kwestionuje tej okoliczności. Spółdzielnia jest jedynie władającym nieruchomością. W ocenie Kolegium okoliczność władania nieruchomością, a więc wykonywanie praw właściciela nie stwarza po stronie podmiotu władającego uprawnienia do ochrony prawa własności, z jakiego korzysta właściciel. Ochrona posiadania została objęta przepisami Kodeksu cywilnego i na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władający nieruchomością nie może powoływać się na istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Posiadanie jest bowiem związane z faktycznym władztwem nad rzeczą i nie może być utożsamiane z konstytucyjnie chronionym prawem własności. Z tego względu zdaniem Kolegium Spółdzielnia nie ma przymiotu strony. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 Kpa poprzez uznanie Spółdzielni za podmiot nieposiadający interesu prawnego w postępowaniu, art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezachowanie rygorów nałożonych na organ przy wydawaniu decyzji przez wskazany przepis, oraz przepisy Sygn. akt IV SA/Wa 446/09 rozporządzeń wykonawczych, naruszenie art. 7 i 77 Kpa, poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Zdaniem skarżącej Spółdzielni stanowisko organu odwoławczego jest błędne, z uwagi na charakter postępowania, który odnosi się do inwestycji oddziaływującej na budynki wybudowane ze środków własnych Spółdzielni i użytkowanych przez nią. Zdaniem skarżącej istotne jest także, że zgodnie z uchwaloną nowelizacją ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych – spółdzielnia nabywa możliwość zasiedzenia nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z gruntem objętym wnioskiem wszczynającym postępowanie. Nadto zaznaczono, że w postępowaniu przed organem I instancji Spółdzielnia była traktowana jako strona postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie wskazać, należy że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej była kwestia ustalenia warunków zabudowy dla budowy przedszkola na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w W.. Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ustawa ta nie określa jednak w sposób wyraźny kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wobec tego ustalenie stron następuje na podstawie ogólnych zasad – czyli na podstawie art. 28 Kpa. Przepis ten stanowi, że stroną postępowania Sygn. akt IV SA/Wa 446/09 administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnić należy, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany tzn. chroniony prawem przedmiotowym (powszechnie obowiązującym) nie zaś chroniony tylko prawem administracyjnym materialnym lub procesowym. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (por. wyrok NSA z 27 września 1999r, sygn. akt IV SA 1285/98, Lex nr 47898). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są poza wnioskodawcą czy inwestorem, jedynie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której realizowana będzie planowana inwestycja, oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów bezpośrednio sąsiadujących z planowaną do realizacji inwestycją. Przenosząc przytoczone rozważania na grunt kontrolowanej decyzji należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż skarżącej Spółdzielni nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jest podmiotem władającym działką nr [...] na której planowana jest inwestycja. Spółdzielnia, jak podała na etapie postępowania administracyjnego, włada tą nieruchomością na Sygn. akt IV SA/Wa 446/09 podstawie decyzji z dnia [...] maja 1970 r. Prezydium Rady Narodowej W., kilkukrotnie później zmienianej. Spółdzielnia utrzymuje, że decyzją tą ustanowiono na jej rzecz prawo użytkowania wieczystego na 99 lat. Jednakże miasto W. nie potwierdziło tego faktu w formie stosownego aktu notarialnego. Stwierdzić należy, że w ewidencji gruntów to miasto W. jest wpisane jako właściciel, natomiast umowa "użytkowania wieczystego" nie może wywoływać skutków prawnych, ponieważ nie została sporządzona w przewidziany prawem sposób – czyli w formie aktu notarialnego. Spółdzielnia wpisana jest do ewidencji gruntów jako podmiot władający działką [...]. Jednak z władztwa tego nie mogą wypływać jakiekolwiek uprawnienia Spółdzielni do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym przedmiotowych warunków zabudowy. Władanie nieruchomością nie przemawia za posiadaniem interesu prawnego, czyli nie daje skarżącej legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 Kpa Wzniesienie budynków na gruncie nie przesądza także o posiadaniu tytułu prawnego do tego gruntu. Także okoliczność, że organ I instancji zawiadomił Spółdzielnię o wszczęciu postępowania w sprawie i doręczył jej decyzję nie czyni skarżącej stroną postępowania. Jak już uprzednio wskazano interes prawny musi znaleźć swoje źródło w normie prawa materialnego, jak to ma miejsce w przypadku właściciela, czy użytkownika wieczystego, jako że ich prawo do nieruchomości jest prawem rzeczowym i znajduje swoje źródło w konkretnej normie materialnego prawa cywilnego. Natomiast władanie skarżącej nie wynika z konkretnej normy prawnej. Możliwość zasiedzenia terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, na którą powołuje się skarżąca, również nie daje jej uprawnienia w postaci przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe i niepewne. Sąd nie stwierdził także, by w prowadzonym postępowaniu naruszone zostały przepisy proceduralne określone w Kpa. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z tego względu, iż w zaskarżonej decyzji powołany przepis nie miał zastosowania i tym samym nie mógł zostać naruszony. Reasumując stwierdzić należy, że skarżąca Spółdzielnia nie wykazała w toczącym się postępowaniu administracyjnym, aby wynik postępowania prowadzonego Sygn. akt IV SA/Wa 446/09 w sprawie, a więc ustalenie przedmiotowych warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, wpływał na jej prawa i obowiązki, oparte na przepisach prawa materialnego. Spółdzielnia posiada jedynie interes faktyczny w sprawie, który jednak nie jest chroniony prawem. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.