IV SA/Wa 446/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2022 r. ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o pozwolenie na układanie i utrzymywanie kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Minister Klimatu i Środowiska (dalej: minister), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. (spółka, skarżąca) w przedmiocie wydania pozwolenia na układania i utrzymywanie kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "[...]" do wyprowadzenia mocy z morskiej farmy wiatrowej na ląd (dalej: wniosek), negatywnie zaopiniował przedmiotowy wniosek. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] pismem z 11 października 2021 r. znak: [...], działając na podstawie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2135 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o obszarach morskich" lub "u.o.m.", wystąpił do ministra o wydanie opinii w sprawie wniosku skarżącej o wydanie opinii w sprawie przedmiotowego wniosku. Inwestycja będzie obejmowała budowę zewnętrznej infrastruktury przesyłowej w obszarze morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, składającej się z systemu podmorskich kabli energetycznych (kabli eksportowych) zagłębionych w dnie morskim, która ma służyć przesyłowi na ląd energii elektrycznej wyprodukowanej w Morskiej Farmie Wiatrowej [...] lub innej, która będzie korzystała z planowanego przyłącza. Postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. (znak jak na wstępie) minister negatywnie zaopiniował wniosek spółki o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia minister wskazał, że dla wniosku o wydanie PSZW dla morskiej farmy wiatrowej spółki, minister właściwy ds. gospodarki morskiej wydał na podstawie art. 106 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234, z późn. zm.), dalej: ustawa offshore, decyzję o umorzeniu postępowania. Minister zaznaczył, że wobec braku PSZW wydanie spółce decyzji lokalizacyjnej dla ww. inwestycji spowodowałoby, że infrastruktura przesyłowa prowadziłaby donikąd i niemożliwe byłoby wyprowadzenie nią mocy do sieci elektroenergetycznej. Minister podkreślił, że zgodnie z ustawą offshore wytwórca zobowiązany jest do wytworzenia i wprowadzenia do sieci energii elektrycznej wytworzonej w morskiej farmie wiatrowej lub jej części. Zgodnie z art. 26 ust. 5 pkt 4 ustawy offshore, do wniosku do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o wydanie zaświadczenia o dopuszczeniu do aukcji wytwórca dołącza harmonogram rzeczowo-finansowy budowy morskiej farmy wiatrowej wraz z zespołem urządzeń służących do wyprowadzenia mocy, zapewniający wytworzenie i wprowadzenie do sieci energii elektrycznej z morskiej farmy wiatrowej w terminie określonym w art. 31 ust. 4 pkt 5 tej ustawy. Dalej wskazano, ze w przypadku braku spełnienia m.in. ww. wymagań wytwórca nie będzie dopuszczony do aukcji i nie będzie mógł uzyskać prawa do pokrycia ujemnego salda. Ponadto, minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 82 ustawy offshore, zespół urządzeń służących do wyprowadzenia mocy musi spełniać wymagania techniczne określone w rozporządzeniu wydawanym na podstawie art. 83 tej ustawy. Część wymagań dla zespołu urządzeń służących wyprowadzeniu mocy, określonych w tym rozporządzeniu, spółka będzie mogła spełnić tylko wtedy, kiedy na etapie projektowania będą znane parametry morskiej farmy wiatrowej. Podkreślono nadto, że pomimo, że ustawa offshore oddzielnie definiuje morską farmę wiatrową, a oddzielnie zespół urządzeń, robi to na potrzeby zawiłości związanych z systemem wsparcia. W praktyce, zespół urządzeń jest po prostu przyłączem i, z odrębnościami określonymi w przepisach, jako standardowe przyłącze traktuje go podstawowa ustawa przedmiotowej gałęzi prawa, czyli Prawo energetyczne. Zespół urządzeń nie jest zatem samodzielnie funkcjonującą instalacją, zaś inwestycja w zespół urządzeń nie jest celem samym w sobie. W oceni ministra instalacja ta zawsze pełni funkcję służebną wobec morskiej farmy wiatrowej, bowiem jej istnienie bez instalacji przyłączanej (w tym przypadku morskiej farmy wiatrowej) jest bezcelowe. W dalszej części uzasadnienia minister podkreślił, że obszary morskie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią ograniczone zasoby, które powinny być zagospodarowane w racjonalny i najbardziej efektywny dla państwa sposób, dlatego też niezbędnym krokiem w realizacji inwestycji morskich farm wiatrowych jest uzyskanie PSZW, wynikającego z art. 23 ustawy o obszarach morskich. Wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarze morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego ma wpływ na potencjał rozwoju morskiej energetyki wiatrowej i powinno przyczyniać się do realizacji celów wynikających z Polityki Energetycznej Polski do 2040 r. (dalej: PEP2040). Minister zauważył, że PSZW oraz pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli wydawane są maksymalnie na 35 lat, a więc "blokada" obszarów morskich objętych ww. pozwoleniami jest działaniem długoterminowym i mogącym w sposób znaczący wpływać na bilans elektroenergetyczny kraju. W ocenie ministra wydanie pozwolenia lokalizacyjnego dla przedmiotowego wniosku spowodowałoby sytuację zagrożenia realizacji celów PEP2040 oraz rozwoju morskich farm wiatrowych na [...], a tym samym spowodowałoby obniżenie bezpieczeństwa energetycznego kraju. Bezpieczeństwo energetyczne stanowi element bezpieczeństwa i obronności państwa, o którym mowa w art. 23 ust. 3 pkt 3 ustawy o obszarach morskich. Z powodu wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa i obronności państwa odmawia się wydania PSZW oraz pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych. Zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716, z późn. zm.), bezpieczeństwo energetyczne stanowi stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska. Podkreślono również, że możliwość układania kabli w polskich obszarach morskich, a w szczególności możliwość przyłączenia ich do systemu przesyłowego na lądzie, jest dziś bardzo ograniczona m.in. ze względu na inne, istniejące już formy użytkowania obszarów morskich, w tym poligony ćwiczebne Marynarki Wojennej. Ponadto, zgodnie z ustawą o obszarach morskich, decyzje lokalizacyjne mogą być wydawane jedynie wówczas gdy są zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich oraz gdy do realizacji inwestycji na wskazanym we wniosku obszarze nie uzyskał prawa inny podmiot. Zatem obszary, w których mogą zostać wydane pozwolenia lokalizacyjne zarówno dla morskich farm wiatrowych jak i systemów wyprowadzenia mocy są bardzo ograniczone. Wydanie pozwolenia lokalizacyjnego dla budowy przyłącza elektroenergetycznego dla morskiej farmy wiatrowej, co do której na obecnym etapie spółka nie może być pewna, czy uzyska PSZW powodowałoby zablokowanie obszaru na okres ważności tego pozwolenia lub okres, o którym mowa w art. 26 ust. 6 ustawy o obszarach morskich i brak możliwości wykorzystania tego obszaru przez inwestora, który uzyska PSZW dla budowy morskiej farmy wiatrowej. Brak realizacji inwestycji i wyprowadzenia z niej mocy zgodnie z przyjętym w PEP 2040 harmonogramem, będzie powodował niedobory mocy w polskim systemie elektroenergetycznym, co spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego kraju. Zgodnie z art. 11 ustawy - Prawo energetyczne, zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego Rzeczypospolitej Polskiej polega na długookresowym braku równowagi na rynku paliwowo energetycznym, zagrożeniu bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej, bezpieczeństwa osób, wystąpieniu znacznych strat materialnych w efekcie czego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części mogą być wprowadzone na czas oznaczony ograniczenia w sprzedaży paliw stałych oraz w dostarczaniu i poborze energii elektrycznej lub ciepła. Wobec tego, w przypadku zaistnienia sytuacji, w której wystąpią długotrwałe niedobory mocy, a tak się stanie jeżeli z farmy wiatrowej objętej systemem wsparcia, o którym mowa w ustawie offshore, nie będzie możliwości wyprowadzenia mocy, powstanie realne zagrożenie dla bezpieczeństwa i obronność państwa, o którym mowa w art. 23 ust. 3 pkt 3 ustawy o obszarach morskich. Minister wskazał, że jest zobowiązany do podejmowania działań mających na celu zapobieganie i eliminowanie sytuacji, w których zagrożone może być bezpieczeństwo energetyczne, będące elementem bezpieczeństwa i obronności państwa. Z tego powodu należy zapobiegać sytuacjom, w których inwestor posiadający PSZW na morską farmę wiatrową, ze względu na uwarunkowania przestrzenne, nie będzie miał szansy na uzyskanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli o danym przebiegu, a tym samym na wyprowadzenie energii elektrycznej z morskiej farmy wiatrowej, ponieważ pozwolenie na układanie i utrzymywanie kabli zostanie wcześniej wydane inwestorowi, który nie uzyskał PSZW. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem ministra spółka wniosła skargę do tut. Sądu zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 26 ust. 4 w związku z art. 23 ust. 3 pkt 3 i art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich poprzez wydanie negatywnej opinii wskutek: - błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m., poprzez przyjęcie nieprawidłowego założenia, że wystąpienie zagrożenia "bezpieczeństwa energetycznego kraju" stanowi podstawę do odmowy wydania pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa i obronności państwa uregulowaną w art. 23 ust. 3 piet 3 u.o.m., podczas gdy wystąpienie zagrożenia "bezpieczeństwa energetycznego kraju" nie zostało wskazane w zamkniętym katalogu podstaw do odmowy wydania powyższego pozwolenia określonym w art. 23 ust. 3 u.o.m., a art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m. wskazuje przesłankę zagrożenia "bezpieczeństwa i obronności państwa", która może zostać spełniona jedynie wskutek zagrożenia bezpieczeństwa państwa oraz obronności państwa jednocześnie, ewentualnie wskutek niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 3, poprzez niezasadne przyjęcie, że wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z wnioskiem skarżącego spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego państwa, a tym samym wypełni przesłankę wystąpienia zagrożenia obronności i bezpieczeństwa państwa, - niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m. i przyjęcia, że wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiotowej sprawie może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa i obronności państwa, o którym mowa w art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m., podczas gdy minister nie wykazał na podstawie przepisów odrębnych (zgodnie z wymogiem art. 23 ust. 4 u.o.m. w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m.), że wydanie pozwolenia ustalającego lokalizację oraz warunki utrzymywania kabli w sposób zgodny z wnioskiem skarżącego może spowodować takie zagrożenie, 2) art. 26 ust. 1 u.o.m. w związku z art. 6 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe polegające na przyjęciu, że warunkiem wydania pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej jest posiadanie przez skarżącego pozwolenia na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń dla morskich farm wiatrowych wydanego zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.m. ("PSZW"), podczas gdy taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa, 3) art. 26 ust. 4 w związku z art. 23 ust. 4 u.o.m. w związku z art. 6 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia podjętego w opinii na podstawie dokumentu, który nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, tj. Polityki energetycznej Polski do 2040 r. ("PEP2040") przyjętej uchwałą Rady Ministrów, podczas gdy minister zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy na podstawie przepisów odrębnych - czyli przepisów prawa powszechnie obowiązującego, do których nie należą uchwały podejmowane przez Radę Ministrów, oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 8 § 1 i 2 K.p.a., poprzez odstąpienie przez ministra bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a tym samym naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, - zobowiązanie Ministra Infrastruktury do przedstawienia kopii decyzji Ministra Gospodarski Morskiej i Żeglugi Śródlądowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wydanej przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej stanowiącej uzgodnienie lokalizacji i sposobów utrzymywania kabli odprowadzających energię elektryczną z Morskiej Farmy Wiatrowej [...] wydanej na rzecz [...] sp. z o.o., - zobowiązanie Ministra Klimatu i Środowiska w trybie art. 145a § 1 P.p.s.a. do wydania postanowienia, wskazując ministrowi sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia ustalającego lokalizację oraz warunki utrzymywania kabli w obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej, - o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zgodnie z art. 200 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę minister wniósł o oddalenie skargi, jednocześnie podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a., bowiem zgodnie z tym przepisem sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej jako P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – nie dopatrzył się w działaniu ministra naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie ministra z dnia [...] stycznia 2022 r. wydane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej [(Dz. U. z 2020 r., poz. 2135 ze zm.) – dalej u.o.m.] Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o.m. układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego wymaga uzyskania pozwolenia ustalającego lokalizację i warunki ich utrzymywania na tych obszarach. Pozwolenie wydaje, w drodze decyzji, właściwy terytorialnie dyrektor urzędu morskiego po zaopiniowaniu wniosku o wydanie tego pozwolenia przez ministrów właściwych do spraw: aktywów państwowych, energii, gospodarki, klimatu, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, geologii, gospodarki wodnej, wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej, a w przypadku zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych - również Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ust. 2 art. 26 u.o.m.). W myśl zaś art. 26 ust. 4 do pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 23 ust. 1c, 2a oraz 3-5 stosuje się odpowiednio. Z kolei stosownie do art. 23 ust. 2a u.o.m. organy, o których mowa w ust. 2 (w tym minister klimatu i środowiska) wskazują na podstawie przepisów odrębnych wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3, lub szczegółowe warunki i wymagania, o których mowa w ust. 5. Powyższe zagrożenia zostały enumeratywnie wymienione w ust. 3 art. 23 u.o.m. Przechodząc do oceny kwestionowanego postanowienia – wbrew zarzutom skargi - minister nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 26 ust. 2 u.o.m. w takim stopniu, który obligowałby Sąd do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, które sprowadzają się do kwestionowania tego, że "bezpieczeństwo energetyczne państwa" nie mieści się w przesłance "obronności i bezpieczeństwa państwa o której mowa w art. 23 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 23 ust. 4 oraz art. 26 ust 4 u.o.m. Przez bezpieczeństwo energetyczne ustawodawca rozumie stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska (art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne – Dz. U. z 2021 r., poz. 716). Oczywistym jest że energia elektryczna jest niezbędna do funkcjonowania państwa polskiego, a potrzeby na energię będą tylko rosły chociażby z powodu rozwoju cyfryzacji społeczeństwa i gospodarki. Odpowiedni dostęp do energii elektrycznej oznacza przy tym, w aspekcie konieczność realizacji zasady wysokiego poziomu ochrony środowiska (art. 191 ust. 2 TFUE), zwiększanie udziału w tzw. miksie energetycznym energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych, w tym generowanej przez morskie farmy wiatrowe. W ocenie Sądu minister – opiniując wniosek – był jak najbardziej uprawniony do tego aby powołać się na bezpieczeństwo energetyczne, które niewątpliwie jest jedną z kluczowych "składowych" bezpieczeństwa państwa jako stanu "pewności, spokoju, zabezpieczenia, braku zagrożenia, wolności od strachu oraz ochronę przed niebezpieczeństwem" (zob. D. Lerner, A Dictionary of the Social Sciences, Londyn 1964, s. 629). Podobny pogląd wyrażono w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. , sygn.. VII Aga 920/19, Legalis: 2610455, w którym wskazano, że: "Nie można nadto pomijać, że bezpieczeństwo energetyczne stanowi jedną z kluczowych wartości systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z, m.in. art. 5 Konstytucji RP, Rzeczypospolita Polska ma obowiązek strzec bezpieczeństwa swoich obywateli, zaś jednym z jego elementów niewątpliwie jest bezpieczeństwo energetyczne". Należy dodać także, że kwestia bezpieczeństwa energetycznego jest uregulowana m. in. w powołanym wyżej Prawie energetycznym zatem nie mają również uzasadnionych podstaw zarzuty skargi, jakoby brak było przepisów odrębnych, w oparciu o które można zrekonstruować zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Nie zasadny jest także zarzut skargi podważający twierdzenie, że warunkiem wydania pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej jest posiadanie przez skarżąca spółkę pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń dla morskich farm wiatrowych (PSZW). W ocenie Sądu minister opiniując negatywnie wydanie wskazanego wniosku zasadnie powołał się na obawę wystąpienia jednego z zagrożeń wskazanych w ustawie, tj. na obronność i bezpieczeństwo państwa (art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m.). Wskazać trzeba, że minister słusznie dostrzegł, że wydanie pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych (tzw. decyzja PUUPK) dla podmiotu, który nie posiada jeszcze pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń dla morskich farm wiatrowych zgodnie z art. 23 u.o.m. (tzw. decyzja PSZW) mogłoby potencjalnie zagrażać bezpieczeństwu państwa w ten sposób że "blokowałoby" pod względem przestrzennym wiele akwenów w polskich obszarach morskich tym podmiotom, które posiadają już ostateczne i prawomocne decyzje PSZW. W konsekwencji rodziłoby to zagrożenie wstrzymania/ograniczenia rozwoju farm wiatrowym, a uzyskiwanie energii właśnie z takich źródeł jest w interesie gospodarki narodowej (jako cel długoterminowy) i niewątpliwie przyczyniałoby się do zapewnienia bezpieczeństwa (w tym energetycznego) państwa. Ponadto, co także istotne wydanie dla podmiotu decyzji PUUPK, który planuje dopiero inwestycję posadowienia morskiej farmy wiatrowej i nie posiada jeszcze decyzji PSZW zaburzałoby konkurencję dla podmiotów prywatnych i stworzyłoby nieuzasadnioną przewagę wobec innych podmiotów. Zatem w ocenie Sądu minister słusznie uznał, że powyższe może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego, które niewątpliwie (jak wskazano powyżej" mieści się w definicji bezpieczeństwa państwa. Co prawda podzielić należy twierdzenie skarżącej spółki, że żaden przepis aktualnie obowiązującego prawa wprost nie uzależnia wydania decyzji PUUPK od uprzedniego uzyskania decyzji PSZW, niemniej należy wskazać, że systematyka uzyskiwania niezbędnych pozwoleń i decyzji (art. 23 – decyzja PSZW, art. 26 – decyzja PULWUUK, art. 27 decyzja PUUPK) wskazuje na kolejność uzyskiwania niezbędnych pozwoleń i decyzji. Należy zatem zaakceptować przyjętą interpretację przepisów przez ministra, która – zdaniem Sądu – mieści się w granicach dopuszczalnej wykładni, która wynika z wykładni o charakterze systemowym i funkcjonalnym. Trzeba zwrócić uwagę, że kwestia układania i utrzymania kabli została uregulowana w u.o.m. po zagadnieniu wznoszenia lub wykorzystywania sztucznych wysp. Jednocześnie z uwagi na kwestie techniczne i logistyczne należy przyjąć, że ułożenie kabli, w aspekcie morskich elektrowni wiatrowych, ma charakter wtórny i służebny wobec wzniesienia sztucznej wyspy. Sąd zgadza się ze stanowiskiem ministra, że inwestor przed zapoczątkowaniem w ogóle budowy morskiej farmy wiatrowej (bardzo kosztownej inwestycji) winien posiadać wiedzę czy realizacja tej inwestycji jest w ogóle możliwa, a także czy możliwe będzie podłączenie kabli wyprowadzających energię z tych odnawialnych źródeł do krajowej sieci elektroenergetycznej. Zatem za zasadną należy przyjąć wykładnię przepisów i stanowisko ministra w tym względzie. Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie: nieprawomocny wyrok z dnia 29 marca 2022 r., sygn. IV SA/Wa 1835/21, nieprawomocny wyrok z dnia 11 maja 2022 r., sygn. IV SA/Wa 253/22). Podobnie bezzasadne są zarzuty skargi związane z odwołaniem się przez ministra do Polityki energetycznej Polski 2040 (dalej PEP2040). Skarżąca zarzuca tu m. in. naruszenie art. 6 K.p.a. Oczywiste jest, w świetle art. 87 Konstytucji RP, że PEP 2040 nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Ta konstatacja nie prowadzi jednak do wniosku, że dokument ten nie ma znaczenia przy ocenie, czy minister, jako organ powołany do realizacji polityki energetycznej państwa, nie naruszył prawa opiniując wniosek o uzgodnienie lokalizacji kabli podmorskich. Należy przypomnieć, że dokument ten ma formę uchwały Rady Ministrów (podejmowanej na wniosek Ministra Klimatu i Środowiska), której podstawę stanowi art. 15a ust. 1 Prawa energetycznego. Dokument ten wiąże aparat administracyjny podległy Radzie Ministrów oraz określa założenia, na jakich powinna być oparta polityka energetyczna państwa. W szczególności, w świetle tego dokumentu, kierunkiem długoterminowym jest zmniejszenie emisyjności sektora energetycznego m. in. poprzez wdrożenie energetyki jądrowej i energetyki wiatrowej na morzu. Jeżeli chodzi o zaplanowaną moc energetyki wiatrowej na morzu, to zgodnie z PEP2040, moc zainstalowana winna osiągnąć ok. 5,9 GW w 2030 r. oraz 11 GW w 2040 r. Kontrola aktów administracyjnych, w ramach których minister opiniuje określone przedsięwzięcia pod kątem bezpieczeństwa energetycznego państwa, musi uwzględniać specyfikę takiej działalności administracji publicznej. W sposób oczywisty chodzi tu o uznaniowy akt administracyjny, oparty na pojęciach wysoce niedookreślonych, które mają przede wszystkim charakter ekonomiczny oraz geopolityczny, a nie prawny. W pełni znajduje tu zastosowanie pogląd orzecznictwa, że kontrola sądowa decyzji (postanowień) uznaniowych ma charakter ograniczony. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje w szczególności oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. np. wyrok NSA z 23 marca 2016 r., I OSK 1761/14, CBOSA). W przeciwnym razie to sąd administracyjny, a nie właściwy organ władzy wykonawczej (tj. Rada Ministrów lub właściwy minister), ostatecznie decydowałby o polityce energetycznej państwa. Taka sytuacja byłaby nie do pogodzenia z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, statuującym zasadę trójpodziału władz (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2020 r., IV SA/Wa 897/20, CBOSA). Podsumowując, minister był uprawniony do dokonywania ocen co do zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego państwa posiłkując się m. in. PEP2040. Nie zasadny jest zarzut naruszenia przez ministra art. 8 K.p.a. poprzez odstąpienie przez ministra bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie prawnym. Należy podkreślić, że z samego faktu, że w przeszłości minister dopuszczał wykładnię, że możliwe jest wydanie decyzji PULWUUK bez uprzedniego uzyskania decyzji PSZW, nie przesądza jeszcze, że mamy do czynienia z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym. Nawet jeśli uznać, że podane w skardze informacje są wiarygodne – stąd też Sąd nie wzywał o nadesłanie wnioskowanej w skardze decyzji z dnia [...] marca 2016 r i decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. – i mając na względzie odpowiedź na skargę – to nie można tu mówić o "utrwalonej praktyce". W ocenie Sądu minister może zmienić swoje stanowisko jeżeli dotychczasowa praktyka była niezgodna z prawem. Warto podkreślić, że przepis art. 8 K.p.a. odnosi się do nieodstępowania od utrwalonej praktyki "bez uzasadnionej przyczyny". Jedną z przyczyn odstąpienia przez organ od stosowania dotychczasowej praktyki jest dojście do wniosku, że sprzeciwia się temu interes publiczny leżący u podstaw zaskarżonego aktu lub innego zachowania organu stanowiącego bądź stosującego prawo administracyjne (zob. np. uzasadnienie wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., I FSK 494/17, CBOSA i przytoczone tam orzeczenia TSUE i piśmiennictwo). W okolicznościach niniejszej sprawy minister przyjął taką wykładnię przepisów, która w sposób jak najlepszy chroni bezpieczeństwo państwa (energetyczne) poprzez jak najszersze umożliwienie wykorzystania akwenów morskich do wytwarzania energii z morskich farm wiatrowych i wyeliminowanie sytuacji, które powodowałyby "blokadę" wykorzystania tych obszarów. Potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa państwa uzasadniała więc zmianę praktyki orzeczniczej jeśli do niej doszło. Z powyższych względów– na podstawie art. 151 P.p.s.a. – Sąd oddalił skargę.