IV SA/Wa 447/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska,, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2007r. sprawy ze skargi E. N. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Starosta C. postanowieniem z dnia (...) października 2000 roku znak: (...) zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie z wniosku E. i R. N. o przywrócenie stanu poprzedniego naruszonych stosunków wodnych na ich gruncie, w wyniku wykonania przez K. G. i J. H. urządzeń wodnych na gruncie J. J. Organ zawiesił postępowanie uznając, że w sprawie istnieje zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy. Tym zagadnieniem wstępnym była, według organu, kwestia ustalenia obowiązywania ugod zawartych między J. H. a K. G. i między K. G. a J. J. w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruntach należących do stron tych ugód. Obowiązywanie takich ugód, zastępujących pozwolenie wodnoprawne jest, świetle art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) uwarunkowane ich zatwierdzeniem decyzją wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Organ ustalił zaś, że wnioskujący o przywrócenie naruszonych stosunków wodnych wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją wójta o zatwierdzeniu wspomnianych ugód. Od postanowienia Starosty C. z dnia (...) października 2003 roku o zawieszeniu postępowania z uwagi na upływ stosownych terminów, nie przysługiwały środki odwoławcze. Pismem z dnia (...) lipca 2006 roku E. N. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przekonaniu skarżącej postanowienie to dotknięte jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., a więc zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2006 roku ((...)) wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 4 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne (Dz. U. z 2005r, Nr 239, poz. 2019 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty C. W uzasadnieniu organ uznał, że w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zasadne było zawieszenie postępowania w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego naruszonych stosunków wodnych, a w konsekwencji żądanie stwierdzenia nieważności tego postanowienia nie miało podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)-Organ I instancji dodał, że zaskarżone przez E. N., w trybie art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. postanowienie, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2000r. sygn. akt IV SA 2051/98, na który powołuje się skarżąca, rozstrzygnął bowiem jedynie o uchyleniu decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (z dnia (...) czerwca 1998r., Nr (...)) i poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) grudnia 1997 roku, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział się natomiast w kwestii obowiązywania zawartych między stronami ugod w sprawie zmiany stosunków wodnych. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, postanowieniem z dnia (...) grudnia 2006r. ((...)) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji i podzielił argumentację w nim zawartą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. N. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Zdaniem skarżącej sprawa o przywrócenie stanu poprzedniego naruszonych stosunków wodnych na jej gruncie, w wyniku wykonania przez K. G. i J. H. urządzeń wodnych na gruncie J. J., została już prawomocnie rozstrzygnięta. Skarżąca, wskazując na naruszenie przez orzekające w sprawie organy przepisów k.p.a. dotyczących ugód (m.in. art. 13, 114, 115,117 i 119 k.p.a.), podniosła, że decyzja Wójta Gminy B. była wadliwa z tego względu, że zatwierdzała fikcyjne ugody w sprawie zmiany stosunków wodnych. W konkluzji zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Według art 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga może być więc uwzględniona nawet wtedy, gdy podniesione skardze zarzuty sąd uznał za nieuzasadnione. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., powołany w zaskarżonym postanowieniu jako podstawa zawieszenia postępowania, pozwala organowi prowadzącemu postępowanie na jego zawieszenie wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy natomiast do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Dlatego też, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygniecie należy do właściwości innego organu lub sądu, w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed tym organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych albo faktycznych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wynika z tego, że zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym jest zagadnienie prawne, którego nierozstrzygnięcie przez inny, powołany do tego z mocy prawa, organ lub sąd uniemożliwia w ogóle rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie wydanie w tej sprawie rozstrzygnięcia określonej treści. Zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji nie ma - w sposób oczywisty - uzasadnienia w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy obu instancji uznały, że rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie naruszonych stosunków wodnych wymaga wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii obowiązywania decyzji wójta zatwierdzającej ugody o zmianie stosunków wodnych na gruntach. Zarówno w chwili wniesienia wniosku o przywrócenie naruszonych stosunków wodnych, jak i w chwili zawieszenia przez organ postępowania w tej sprawie, ugody te istniały w obrocie prawnym, ponieważ nie została prawomocnie wzruszona decyzja wójta o ich zatwierdzeniu. Mogła istnieć jedynie wątpliwość co do dalszego obowiązywania tych ugod, ponieważ wszczęte zostało postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji wójta gminy zatwierdzającej ugody. Wyjaśnienie tej wątpliwości nie stanowi, w świetle tego, co wyżej powiedziano, zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Organ nie miał przeszkód prawnych, uniemożliwiających wydanie merytorycznego orzeczenia w tej sprawie. Ewentualne, przyszłe wzruszenie ugod o zmianie stosunków wodnych mogłoby być rozważane jako przesłanka wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji wydanej w sprawie o przywrócenie naruszonych stosunków wodnych na gruncie. Wobec oczywistego braku przesłanek do zawieszenia postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie naruszonych stosunków wodnych należało uchylić jako wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie jest natomiast zasadny zarzut skarżącej, że sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Sąd podziela stanowisko orzekających organów, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2000r. sygn. akt IV SA 2051/98 rozstrzygnął jedynie o uchyleniu decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (z dnia (...) czerwca 1998r., Nr (...)) i poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) grudnia 1997 roku, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Sąd nie wypowiedział się natomiast w kwestii oceny charakteru prawnego zawartych między stronami ugod w sprawie zmiany stosunków wodnych. Zagadnienie to musi być rozpatrzone przez organ administracji w kontekście jego właściwości do orzekania w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo, badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, iż organ pominął wynikającą z akt sprawy okoliczność śmierci R. N. i J. H., traktowanych jako uczestników postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Z zawartych w aktach sprawy odpisów skróconego aktu zgonu wynika, że R. N. zmarł (...) listopada 2005 roku (k. 37), zaś J. H. - (...).07.2005 roku (k. 34). Bezspornym jest także to, że postępowanie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie naruszonych stosunków wodnych, wszczęte zostało z wniosku E. N. z dnia (...) lipca 2006 roku. Wynika z tego, że R. N. i J. H. zmarli przed wszczęciem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia. Okoliczność tą uwzględni organ w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, mając na uwadze obowiązek zapewnienia faktycznym stronom czynnego w nim udziału. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.