IV SA/Wa 447/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania K. L., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za przekazanie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2013r., po upływie terminu ustawowego oraz odmawiającej odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za powyższe naruszenie i poprzestania na pouczeniu - utrzymał ww decyzję w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Powyższą decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącej ww karę pieniężną za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia ww danych za 2013 rok, jednocześnie na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 104 kpa. odmówił odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za powyższe naruszenie i poprzestania na pouczeniu. Skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. odwołała się od przedmiotowej decyzji organu I instancji wnosząc o jej uchylenie w całości i o orzeczenie o odstąpieniu od nałożenia wymierzonej nią kary i poprzestanie na pouczeniu. Podniosła, iż zbiorcze zestawienie za 2013 r. wysłała w dniu 20 marca 2014 r., jedynie z 5 - dniowym opóźnieniem. Wskazała, że ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. (o odpadach) nie zawiera przepisów odnoszących się do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe złożenie zbiorczego zestawienia, zatem w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 189f. Tym samym niezasadne jest stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 189f § 1 kpa, ze względu na wystąpienie, zdaniem organu, istotnego naruszenia prawa (nieterminowe złożenie zestawienia) jak i brak możliwości jego zaprzestania. W ocenie strony już sama wysokość nałożonej kary, która jest stała i wynosi 500 zł. świadczy o tym, iż naruszenie prawa nie zostało uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne. W ocenie strony także organ I instancji błędnie stawia znak równości pomiędzy zaprzestaniem naruszania prawa a koniecznością usunięcia skutków jego naruszenia. Zdaniem strony złożenie zbiorczego zestawienia należy uznać za zaprzestanie naruszania prawa przez stronę. Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpoznając odwołanie uznał je za niezasadne. Wskazał, co nie kwestionowane, iż przedmiotowe zestawienie danych wysłane zostało do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] pocztą w dniu [...] marca 2014r. (data stempla pocztowego na kopercie, w której strona nadała przedmiotowy dokument), a więc po ustawowym terminie upływającym w dniu 15 marca 2014 r. W 2014 r. termin ten przedłużony był do dnia 17 marca 2014 roku z uwagi na fakt, iż dzień 15 marca 2014 roku przypadał w sobotę - dzień wolny od pracy i następującą po niej także wolną od pracy niedzielę. Zatem skarżąca uchybiła ww terminowi opóźniając złożenie ww danych o trzy dni. Jak ustalił organ odwoławczy, skarżąca pismem z dnia [...] października 2017 r., zatytułowanym "odwołanie od decyzji [...] października 2017 r." wniosła o uchylenie w całości decyzji o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując, że choć z kilkudniowym opóźnieniem, to jednak obowiązek przekazania zbiorczego zestawienia spełniła. Następnie pismem z dnia 20 października 2017 r. strona wniosła o wydanie, na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 kpa, decyzji odstępującej od nałożenia kary. Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 4 grudnia 2017r. stwierdził niedopuszczalność wniesionego "odwołania od decyzji [...] października 2017 r." w związku z faktem, że od zawiadomienia o wszczęciu postępowania środek zaskarżenia nie przysługuje. Odnosząc się natomiast do meritum odwołania od decyzji organu I instancji, organ wskazał, iż z dniem 1 stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2015 r., która na mocy art. 108 pkt 25 uchyliła dotychczas obowiązujący art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Niemniej jednak zgodnie z art. 125 ustawy z dnia 11 września 2015 r. niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ww ustawy za lata 2012-2014 podlega karze, o której mowa w art. 200 cyt. ustawy w brzmieniu dotychczasowym. W związku z powyższym Główny Inspektor Ochrony Środowiska zobligowany jest do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy zgodnie z uchylonym art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243, ze zm.) stanowi, że posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwienia tych odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2. Na mocy art. 37 ust. 3 ww ustawy zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust. 1 i 2, posiadacz odpadów, w tym wytwórca komunalnych osadów ściekowych, jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. Natomiast w myśl art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. wytwórca odpadów, obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów, sporządza roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami. Zgodnie z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. podmioty, o których mowa w art. 73 i 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów - na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 252 - sporządzają i składają je, za lata 2012-2014, stosując przepisy dotychczasowe z tym, że ten, kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200. Organ zatem wskazał, iż z przytoczonych powyżej przepisów art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. oraz art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. wynika jednoznacznie, że strona obowiązana była do złożenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2013 r. w terminie do dnia 15 marca 2014 r. (w 2014 r. termin przedłużony był do dnia 17 marca). Skarżąca, jak ustalono, uchybiła jednak powyższym przepisom, składając przedmiotowy dokument Marszałkowi Województwa [...] trzy dni po terminie, stwarzając tym samym, w ocenie organów, podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Przepis art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. nakłada na organ obowiązek (nie zaś uprawnienie) wymierzenia kary w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości (art. 200 ust.1 - jeżeli podmiot, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 76, nie składa sprawozdania, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 500 zł.). Zatem organ w tym zakresie nie działa na zasadzie uznania, lecz w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. w przypadku nieterminowego przekazania zbiorczego zestawienia nakłada administracyjną karę pieniężną, która jest obligatoryjna bez względu na przyczyny, okoliczności czy liczbę dni opóźnienia. Ustawodawca nie przewidział żadnych ustępstw od wymierzenia tejże kary ani miarkowania jej wysokości. Przepis art. 237 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. ma charakter jednoznaczny i Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie może odstąpić od wymierzenia kary za naruszenie stwierdzone przez organ I instancji. Ostatecznie, w ocenie organu odwoławczego, wobec przytoczonej regulacji prawnej, stanowisko skarżącej nie mogło zostać uwzględnione. W związku ze stwierdzonym naruszeniem organ I instancji zobligowany był zatem z mocy prawa do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 200 ust. 1, w związku z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem K. L. prowadząca ww działalność gospodarczą, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła ze skargą do tut. Sądu, zarzucając naruszenie: - art.189 f §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.189 a §1 k.p.a. w zw. z art. 237 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na założeniu, iż samo naruszenie polegające na nieterminowym złożeniu zestawienia uniemożliwia uznanie naruszenia prawa za znikome, a także polegającą na przyjęciu, iż niemożliwe jest zaprzestanie przez skarżącą naruszania prawa, w przypadku złożenia zbiorczego zestawienia danych po terminie z uwagi na fakt, iż nie jest możliwe usunięcie jego skutków i przywrócenie przez skarżącą stanu zgodnego z prawem, która to wykładnia skutkowała błędną odmową zastosowania ww. przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy; - art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, polegające na ogólnikowym stwierdzeniu, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia była okoliczność, iż samo naruszenie polegające na nieterminowym złożeniu zestawienia uniemożliwia uznanie naruszenia prawa za znikome oraz że strona nie może usunąć skutków zaniechania i przywrócić stanu zgodnego z prawem, tj, wykonać obowiązek w ustawowym terminie; - art. 107 §3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji jakiegokolwiek wywodu prawnego uzasadniającego uznanie, iż w przypadku administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, niemożliwe jest zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w szczególności poprzez niewyjaśnienie relacji jaka występuje między przepisami art. 237 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach a przepisami art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189a §1 k.p.a. Wobec powyższego, skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji, na mocy której organ odstąpi od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych przy uwzględnieniu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła przedstawione zarzuty, podnosząc min. iż do postępowań administracyjnych wszczętych po dniu [...] czerwca 2017 r. stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przepisy regulujące instytucję administracyjnej kary pieniężnej. Na podstawie art. 189a § 1 k.p.a., w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. W oparciu o §2 ww przepisu, w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Zaznaczyła także, iż ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie zawiera przepisów odnoszących się do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe złożenie zestawienia. Przepisów regulujących kwestię odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej (podatku) lub udzielenia pouczenia, nie zawierają również przepisy Ordynacji podatkowej, do której stosowania odsyła art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Niemożliwe jest więc przyjęcie założenia, iż z uwagi na charakter kary nakładanej na podstawie art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 w związku z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, niemożliwe jest zastosowanie przepisów k.p.a. regulujących zasady odstępowania od nałożenia kary administracyjnej. Nałożona na stronę kara nie wyróżnia się na tyle swoistym charakterem, który przekreślałby stosowanie omawianych przepisów k.p.a. Wskazała także, iż uznanie obligatoryjności wymierzenia kary jako przesłanki wyłączającej stosowanie art. 189f kpa, przekreślałoby sens wprowadzania tego przepisu do Kodeksu post̨ępowania administracyjnego. Stąd też, w ocenie skarżącej obowiązkiem organu II instancji było ponowne merytoryczne rozważenie, czy w niniejszej indywidualnej sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem organ nie odniósł się do powyższego powielając stanowisko o braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia w przedmiotowej sprawie kary administracyjnej z uwagi na jej charakter. Natomiast zdaniem skarżącej przy ocenie znikomości wagi naruszenia prawa, w okolicznościach niniejszej sprawy należy również wziąć pod uwagę bardzo krótki (jedynie 3-dniowy) okres trwania naruszenia prawa. W świetle pozostałych okoliczności świadczących o znikomej wadze naruszenia prawa, okres ten pozwala na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie skarżącej zrealizowana została również druga z przesłanek obligujących organ do odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu, polegająca na zaprzestaniu przez skarżącą naruszania prawa. Oczywistym jest bowiem, iż złożenie stosownego sprawozdania należy uznać za zaprzestanie naruszania prawa przez stronę. W przypadku takim, gdy naruszenie prawa dotyczy obowiązku czynienia, zaprzestaniem naruszania prawa przez stronę będzie podjęcie działania do którego strona była zobowiązana. Przyjęcie innego toku rozumowania, oznaczałoby, iż zarówno podmioty które złożyły sprawozdania po terminie, jak i podmioty, który ich w ogóle nie składają, w dalszym ciągu naruszałyby prawo i na gruncie art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. powinny być traktowane tak samo. Tego rodzaju interpretacja byłaby zbyt daleko idąca. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Za trafne Sąd uznaje konstatacje organu w kwestii uwarunkowań prawnych sprawy, uznając tym samym, że ich ponowne powtarzanie byłoby bezzasadne. Dla przypomnienia jedynie wskazać należy, że przedmiotem skargi jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie do dnia 15 marca 2014 r. Marszałkowi Województwa [...] rocznego zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2013 r. Skarżąca strona nie negowała i nie kwestionowała ustaleń organów, że sprawozdanie roczne za 2013 rok zostało złożone z uchybieniem terminu. Podkreślenia wymaga, iż rację ma skarżąca uznając, iż nowelizacja k.p.a., która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., wprowadziła jednolite zasady wymierzania administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w jej wykonaniu, terminów przedawnienia nakładania ww kary, jak również odstępowania od jej nałożenia. Przepisy k.p.a. dotyczące pieniężnych kar administracyjnych stosuje się w zakresie, w jakim przepisy ustaw szczególnych nie regulują ww kwestii w sposób odmienny. Jako, iż ustawa o odpadach nie zawiera przepisów odnoszących się do ewentualnego odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe złożenie zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, zastosowanie znajdzie przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Na jego podstawie, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Należy zauważyć, iż przy spełnieniu ww. przesłanek, odstąpienie przez organ od wymierzenia kary jest obligatoryjne. W ocenie Sądu jednak, powyższe okoliczności, wyłączające nałożenia ww kary, będące przedmiotem badania organów, łącznie nie wystąpiły. I o ile, w ocenie których, a które to stanowisko Sąd w całości podziela, waga naruszenia prawa nie była znikoma to w kwestii nie zaprzestania naruszenia przez skarżącą prawa, Sąd stoi na odmiennym stanowisku. Złożenie zestawienia z przekroczeniem terminu, wbrew stanowisku organów, oznacza de facto, iż strona zaprzestała naruszania prawa. Odnosząc się do przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa podnieść za organami należy, że ustawodawca nadając administracyjnej karze pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia obligatoryjny charakter, tj. czyniąc obligatoryjnym wymierzenie jej bez względu na przyczyny, okoliczności czy liczbę dni opóźnienia uznał, że waga powyższego naruszenia nie jest znikoma, a tym samym terminowość składania sprawozdań jest istotna. Wynika to z faktu, że nieterminowe składanie przez podmioty sprawozdań, w tym zbiorczych zestawień, utrudnia organom administracji publicznej wykonywanie obowiązków. Powyższe zatem wskazuje, że nieterminowe złożenie ww zestawienia nie można uznać za znikome naruszenie prawa. Zdaniem Sądu organy nie mają natomiast racji stwierdzając, iż naruszenie prawa przez stronę polegające na nieterminowym przekazaniu zbiorczego zestawienia jest nieusuwalne, gdyż, jak twierdzą, złożonego nieterminowo dokumentu za dany rok nie można już złożyć terminowo. W tym zakresie uznać jednak należy, iż złożenie takiego zestawienia, nawet z uchybieniem terminu, stanowi o zaprzestaniu naruszenia. Podmiot zobowiązany bowiem, pomimo złożenia ww zestawienia nieterminowo, to jednak obowiązek ten spełnił. Natomiast, co istotne, i co należy ponownie podkreślić, muszą zaistnieć obie przesłanki łącznie aby móc odstąpić od wymierzenie przedmiotowej kary zgodnie z treścią przywołanego wyżej przepisu art. 189f § 1 pkt 1 kpa. Powyższy przepis zawiera warunek łączny, tj. oprócz oceny, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, konieczne jest również stwierdzenie przez organ faktu, że strona zaprzestała naruszania prawa. Zatem, w ocenie Sądu, organ nie miał podstaw do odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary i poprzestania na pouczeniu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.