IV SA/Wa 448/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant referent stażysta Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...], Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej również jako: "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania B.J. i J.J., dalej zwanych "skarżącymi" od decyzji Prezydenta m. W. nr [...] orzekającej o odmowie wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] zmiany danych ewidencyjnych dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych przy [...], Dzielnica [...] m. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było wydaniem: 1. przez Prezydenta m. W. decyzji [...] z [...] września 2009 r. o odmowie wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] zmiany danych ewidencyjnych dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych przy ulicy [...] w zakresie przeprowadzenia weryfikacji przebiegu granicy pomiędzy działką o nr ew. [...] działkami o nr ew. [...] i odmówieniu ujawnienia w ewidencji spadkobierców po Z.J. jako współwłaścicieli do działki ewidencyjnej nr [...]. 2. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję z pkt [...]; 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dna 11 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/WA 1389/10 którym Sąd uchylił decyzję nr [...] i nakazał ustalenie czy pismo skarżących z dnia 19 lutego 2009 r. zatytułowane "zarzuty" do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zostało złożone w terminie o którym mowa w art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. 4. decyzji nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który ponownie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że wniosek skarżących z dnia 16 lutego 2009 r. został złożony po upływie 30 dni od daty udostępnienia do publicznej wiadomości Dziennika Urzędowego Województwa [...] nr [...] z 2008 r. Termin 30 dniowy upływał 8 stycznia 2009 r. W związku z tym wniosek skarżących został potraktowany nie jako zarzuty ale wniosek o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków po modernizacji. 5. wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1389/10, uchylającym decyzję z pkt 4 jako naruszającą art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 153 P.p.s.a. bowiem od ustalenia wskazanej daty publikacji zależało uznanie pisma skarżących z dnia 16 lutego 2009 r. za wniosek zawierający zarzuty wobec dokonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, które rozpatrywane są na odrębnych podstawach prawnych i w odrębnych zakresach oceny materiału dowodowego. 6. wyroku NSA z 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2525712, oddalającym skargę kasacyjną organu. W związku z tym, ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji podjął działania mające na celu ustalenie daty wydania Dziennika Urzędowego Województwa [...] nr [...] m. W. z dnia [...] listopada 2008 r., w którym pod poz. [...] opublikowani informację Prezydenta m. W. z dnia [...] listopada 2008 r o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków dla 33 obrębów ewidencyjnych Dzielnicy [...] m. W., w tym m.in. obrębu [...]. Organ stwierdził ostatecznie, że nie zdołał udowodnić, że w myśl art. 20 ust. 2 wyżej powołanej ustawy dniem ogłoszenia Dziennika Urzędowego w formie papierowej jest 8 grudnia 2008 r. ani nie obali; twierdzenia strony postępowania, że dniem udostępnienia do sprzedaży i tym samym ogłoszenia jest 22 stycznia 2009 r. W związku z tym organ przyjął, że dzień wydana Dziennika Urzędowego w przedmiotowej sprawie nie jest dniem jego ogłoszenia w formie papierowej tj. nie jest to 8 grudnia 2008 r. Tym samym, za datę dostępności Dziennika Urzędowego Województwa [...] nr [...] przyjęto datę 22 stycznia 2009 r. Dalej organ ustalił, że zarzuty zostały przez skarżące wniesione pismem z 19 lutego 2009 r. (dt. działki nr [...]), i pismem z 14 maja 2009 r. (dt. działki [...]). Pierwsze pismo wpłynęło do organu 25 lutego 2009 r. W związku z tym pisma zatytułowane "zarzuty" uznano za wnioski o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków, ponieważ zostały wniesione po 30 dniowym terminie od dnia ogłoszenia informacji. Organ stwierdził jednocześnie, że niezależnie od przyjętego trybu rozpatrzenia zgłoszonych zastrzeżeń sprawa prawidłowości w ewidencji gruntów była przedmiotem wnikliwej analizy organów. Po pierwsze, organ stwierdził, że instytucja ewidencji gruntów i budynków nie służy regulacji stanów prawnych nieruchomości. Prawa właścicieli i użytkowników nieruchomości, stosownie do § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454 ze zm.) pozwala na ich ujawnianie na podstawie wypisów z ksiąg wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktu notarialnego, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy. Tym samym interpretacja faktów podnoszonych przez skarżące dotycząca podziału majątku małż. I. i K. G. nie poparta jednym z ww dokumentów nie może być podstawą zmian zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Po drugie, spory graniczne nie wstrzymują prac modernizacyjnych .W razie sporu o granice, wykazuje się je na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru w terenie. W związku z tym granice działek [...], [...], [...] należało wykazać przy wykorzystaniu danych zgromadzonych w PZGiK. W ramach modernizacji dokonano numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych w oparciu o opracowanie geodezyjno-kartograficzne przyjęte do PZGiK sporządzone w ramach postępowań dotyczących podziału nieruchomości tj. m.in.- działki [...] i [...]. Taki numeryczny opis granic stanowił podstawę obliczenia pola powierzchni. Po trzecie, wobec tego, że brak jest dokumentu geodezyjnego ustalającego granice z uwłaszczenia nie można obecnie jednoznacznie stwierdzić, że przebieg tych granic na gruncie ściśle odpowiadał granicy przyjętej za podstawę określonych powierzchni działek w aktach własności ziemi. Operat [...], zawierał projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], został przyjęty do PZGiK i zatwierdzony decyzją administracyjną z dnia [...] stycznia 1992 r. Z uwagi na fakt, że w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdzono, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa o odmówiono jej uchylenia, dane z tego operatu w tym dane dotyczące przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], musiały zostać uwzględnione podczas modernizacji. Żądanie weryfikacji przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami [...] i [...] jako niezgodnej z przebiegiem granicy istniejącej podczas wydawana aktu własności ziemi w sytuacji gdy brak jest danych w zasobie, jest bezpodstawne. Tym bardziej, że J.J. wystąpiła do Sądu Okręgowego w [...] (sygn. akt [...]) przeciwko Miastu W. o zapłatę tytułem odszkodowania za szkodę poniesioną w wynika wydania decyzji z naruszeniem prawa. Po szóste, nie ma podstaw do wykazania w ewidencji gruntów i budynków spadkobierców Z.J. jako współwłaścicieli działki ewidencyjnej nr [...]. Działka ta nie została objęta działaniem ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie wydano w stosunku do niej aktu własności ziemi a Z.J. nie legitymuje się tytułem własności do tej działki. Wydany na jej rzecz akt własności ziemi obejmuje jedynie działkę nr [...], co czyni niezasadnymi zarzuty związane z nieujawnieniem w ewidencji gruntów spadkobierców Z.J. co do działki o nr ew. [...]. Po siódme, w odniesieniu do użytków wskazywanych dla działki nr [..]. organ wskazał, że w ramach prac modernizacyjnych użytki te zostały przeniesione z dotychczasowego operatu ewidencyjnego w którym dla działki o nr ew. [...] o pow. 1,2752 ha wykazywano klasoużytki: R IV a o pow. 0,1981 ha, R IV b o pow. 0,3327 ha oraz RV o pow. 0,74444 ha. Punkty załamania konturów klasyfikacyjnych zostały określone matematycznie. Na podstawie współrzędnych tych punktów obliczono ponownie powierzchnie poszczególnych użytków i klas wyrównując ich powierzchnię do powierzchni działek. W ramach prac dla działki o nr ew. [...] o pow. 1,2421 ha wykazano 0,2097 ha R IV a, 0,3126 ha R IV b oraz 0,7198 ha R V. Różnica w powierzchni poszczególnych użytków wynika z zastosowania innej metody jej obliczania. Poza tym kwestionowane użytki należą do gruntów rolnych objętych gleboznawczą klasyfikacją gruntów, która jest odrębną instytucją uregulowaną w przepisach dotyczących tej klasyfikacji. Poprawność określenia granic poszczególnych klasoużytków nie może być rozpoznawana w postępowaniu ewidencyjnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J.J., dalej zwana "skarżącą". Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 57 § 5 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zarzuty wniesione przez skarżącą w dniu 20 lutego 2009 r. (data nadania przesyłki) nie zostały wniesione w terminie i w związku z tym zostały potraktowane jako wnioski o zmianą danych w ewidencji gruntów, co w konsekwencji spowodowało błędne ich rozpoznanie w trybie art. 24 a ust. 12 ustawy P.g.i k zamiast na podstawie art. 24 a ust. 10 tej ustawy; 2. rażące naruszenie art. 24a ust. 9 i 10 P.g.i.k polegające na wydaniu decyzji o odmowie wprowadzenia do operatu modernizacji gruntów zmiany danych ewidencyjnych zamiast decyzji uwzględniającej albo odrzucającej zarzuty do operatu ewidencji gruntów; 3. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez utrzymaniu w mocy decyzji I instancji pomimo zmiany stanu prawnego w toku postępowania i nowelizacji ustawy P.g.i.k dniem 12 lipca 2014 r. i nowelizacji Rozporządzenia MRRiB w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dniem 31 grudnia 2013 r.; 4. art. 24 a ust. 8 P.g.i.k. polegające na tym, że pomimo wniesienia zarzutów do danych ewidencyjnych z zachowaniem ustawowego terminu dokonano zmiany powierzchni działki o nr. ew. [...] w dziale I księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Miało to miejsce już po wydaniu I wyroku w sprawie; 5. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 87 § 1 i 2 Konstytucji R.P. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa polegającym na oparciu części uzasadnienia prawnego na § 102 i 103 Instrukcji G-5 wydanej na podstawie Zarządzenia nr 16 Głównego Geodety kraju z 3 listopada 2003 r. czyli na akcie nie stanowiącym źródła prawa powszechnie obowiązującego; 6. naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 87 § 1 i 2 Konstytucji R.P. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu administracji publicznej, który ustawowo zobligowany jest działać na podstawie przepisów prawa a który oparł część uzasadnienia prawnego decyzji na instrukcji G-5 czyli akcie nie stanowiącym źródła prawa powszechnie obowiązującego; 7. naruszenie § 55 i § 56 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez nie wykonanie kompleksowej modernizacji, co doprowadziło do powielenia błędów, nieprawidłowości i niedokładności w zmodernizowanych operacie ewidencji gruntów zamiast ich wyeliminowania; 8. naruszenie § 36 i § 37 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia polegającego na przyjęciu, że dane ewidencyjne pozyskane z opracowania [...] oraz opracowania [...], pomimo że ich wiarygodność została podważona i nie spełniają obowiązujących standardów, musiały zostać uwzględnione podczas modernizacji operatu ewidencyjnego; 9. naruszenie § 2 Rozporządzenia MAiC z 29 listopada 2013 r. zmieniającego Rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegające na zmianie powierzchni działki ew. nr [...] pomimo, że punkty graniczne są niewiarygodne i nie spełniają obowiązujących standardów dokładności; 10. art. 82 ust. 3 Rozporządzenia MRRiB z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków polegające na jego niezastosowaniu; 11. art. 6,7,8,9 i 77 K.p.a. polegające na sprzeczności ustaleń organu z treścią materiału dowodowego, sprzeczności z wyrażonym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego własnym stanowiskiem w sprawie po kontroli prac geodezyjnych przyjętych do zasobu pod nr [...] oraz [...], uporczywym uchylaniu się od wyeliminowania wadliwych operatów i danych ewidencyjnych i ich wykorzystanie w kolejnych opracowaniach, utrzymywaniu w obrocie prawnych niewiarygodnych i nie spełniających standardów dokładności danych ewidencyjnych pozyskanych wadliwym opracowaniem, uzasadniane tym, że wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] co do której stwierdzono jej wydanie z naruszeniem prawa a nie jej nieważność, uniemożliwia weryfikację tych danych i ich wyeliminowanie z zasobu; 12. zaniechanie obowiązku rozpatrzenia zarzutów sformułowanych w pkt 11-13 i 2-5 odwołania; 13. pozostawienie bez rozpoznania zarzutu niewłaściwego ustalenia stron postępowania; 14. nieuzasadnione połączenie w jedno postępowanie i rozstrzygnięcie jedną decyzją sprawy zarzutów do danych ujawnionych w operacie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...] i [...] ponieważ sprawy te nie są tożsame. W uzasadnieniu skarżąca szczegółowo rozwinęła zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r. zobowiązał organ odwoławczy do rozważenia zarzutu naruszenia art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, istotne znaczenie przypisując określeniu daty wydania Dziennika Urzędowego Województwa [...] Nr [...], jako nie wcześniejszego niż dzień udostępnienia tego Dziennika. Sąd wskazał przy tym na określenie daty wydania powołanego Dziennika Urzędowego w kontekście art. 20 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych bez wskazania na art. 42a tej ustawy, który to przepis powołał organ orzekający w zaskarżonej decyzji. Po wydaniu kolejnej decyzji, opatrzonej datą [...] października 2010 r. nr [...], wyrokiem WSA w Warszawie ,sygn. akt IV SA/WA 3/12 Sąd uchylił ponownie decyzję, uznając, że organ dopuścił się naruszenia art. 20 ust 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (o treści obowiązującej w dniu 8 grudnia 2008 r.). i wskazał, że od ustalenia daty publikacji Informatora Prezydenta m. W. z dnia 12 listopada 2008 r o tym , że projekt operatu opisowo - kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków , zależy uznanie pisma B.J. i J.J. z dnia 16 lutego 2009r. za wniosek zawierający zarzuty wobec dokonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo za wniosek o zmianę danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, które to wnioski rozpatrywane są na odrębnych podstawach prawnych i w odrębnych zakresach oceny materiału dowodowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ co prawda, zgodnie z wnioskiem skarżących, ustalił datę publikacji Informatora - 22 stycznia 2009 r. to jednak wadliwie przyjął, że zarzuty skarżących wniesione pismem datowanym 19 lutego 2009 r, które wpłynęły do urzędu 25 lutego 2009 r. (wbrew prezentacie na wniosku 24 luty), zostały wniesione po upływie 30 dniowego terminu o jakim mowa w art. 24 a ust. 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W związku z tym, czego organ nie zawarł w treści uzasadnienia decyzji, termin do wniesienia zarzutów upływał 21 lutego 2009 r. Jak wynika z dołączonego do skargi i okazanego na rozprawie oryginału dowodu nadania przesyłki, zarzuty co do działki nr [...] zostały nadane na poczcie 20 lutego 2009 r.- a więc w trakcie biegu terminu – zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 2009 r. (D.U.2005.64.) z którego wynika, że nadanie pisma w placówce operatora publicznego jest równoznaczne z jego złożeniem w dacie nadania. Organ rozpoznając sprawę nie ustalił zatem w sposób prawidłowy daty nadania pisma z 19 lutego 2009 r. co doprowadziło organ do błędnych wniosków co do upływu terminu do ich złożenia. W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Co prawda, sąd w wyroku z dnia 24 maja 20112 r. nie zawarł wprost wytycznych co do ustalenia terminu do wniesienia zarzutów, to jednak w świetle treści uzasadnienia jest to oczywiste. Ustalenie terminu publikacji Informatora było jednym z elementów prawidłowo ustalonego stanu faktycznego tj tego czy zarzuty zostały wniesione w ustawowym terminie. Tylko wtedy gdyby strona uchybiła terminowi organ mógłby rozpoznać "zarzuty" jako wniosek o zmianę danych w ewidencji gruntów – zgodnie z art. 24 ust 12 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd wskazał jasno, że ma to znaczenie z uwagi na to, że tego rodzaju "wniosku rozpoznawane są na odrębnych podstawach prawnych i w odrębnych zakresach oceny materiału dowodowego". W ocenie Sądu organ naruszył zatem art. art. 24 a ust. 9 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zarzuty skarżących należy rozpoznać jako wnioski o dokonanie zmiany danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie sprecyzowanym w zarzutach (pismo z 19 lutego 2009r.) w sytuacji w której zarzuty te zostały wniesione w ustawowym terminie. Termin ten upływał 21 lutego 2009 r. a przesyłka – zarzuty – została nadana 20 lutego 2009 r. Zarzuty nie dotyczyły kwestii ujawnienia spadkobierców po Z.J. oraz poprawności określenia współrzędnych punktów granicznych. Pismo skarżących z 14 maja 2009 r. nazwane "zarzutami do danych ujawnionych w ewidencji gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...]" powinny być w takiej sytuacji rozpoznane jako odrębny wniosek o dokonanie zmian danych ewidencyjnych tj. w trybie art. 24a ust. 12 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ ten wniosek rozpoznał, co w ocenie Sądu nie było generalnie wadliwe skoro pismo z 19 lutego 2009 zostało potraktowane również jako wniosek o zmianę danych w ewidencji gruntów. Z punktu widzenia zgodności decyzji z prawem, co jest badane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, okazało się jednak, że nie było podstaw prawnych do takiej oceny wniosku z uwagi na inny tryb i procedurę. Nie było podstaw do łącznego rozpoznania zarzutów i wniosku z 14 maja 2009 r. W związku z uchyleniem decyzji organ winien zatem wydać zatem dwie decyzje administracyjne rozstrzygającą zarzuty oraz rozpoznającą wniosek z 14 maja 2009 r., przy zachowaniu innych wymagań proceduralnych. Ocena merytorycznej argumentacji organu odwoławczego oraz pozostałych zarzutów skargi byłaby przedwczesna, ponieważ w pierwszej kolejności organ orzekający powinien rozpoznać zarzuty skarżącej (pismo z 19 lutego 2009 r.) i wydać decyzję o jakiej mowa w art. 24a ust 10 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd jednocześnie uznał, że stwierdzone wyżej uchybienia nie mają charakteru rażącego, co w świetle art. 156 K.p.a. nie powoduje skutku nieważności. Uchybienia wynikają z niepełnie zebranego materiału dowodowego i jego wadliwej oceny. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający uwzględni ocenę prawną i wytyczne Sądu i rozpozna zarzuty zawarte w piśmie z 19 lutego 2009 r. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.