IV SA/Wa 448/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu odwołania E. S. od decyzji Zarządu [...] Miasta [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-hotelowego - restauracja "[...]", na dz. ew. nr [...] (d. [...]) w obr. [...], przy ul. [...] w [...] w [...], orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia 21 stycznia 2009 r. (następnie modyfikowanym) E. S. (dalej: "skarżąca") wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-hotelowego - restauracja "[...]", na cz. dz. ew. nr [...] (d. [...]) w obr. [...], przy ul. [...] w [...] w [...]. W stosunku do pobudowanego już obiektu toczyło się bowiem postępowanie legalizacyjne przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie, wskazując w szczególności, że decyzji o warunkach zabudowy nie wydaje się dla inwestycji już zrealizowanej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietna 2009 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję, a sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując m. in. że w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej (a takie toczy się w przedmiotowej sprawie) dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2010 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. (IV SA/Wa 1496/10) oddalił skargę. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], Zarząd [...] Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/WA 1021/13 oddalił skargę. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., II OSK 2758/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2015 r. (IV SA/Wa 2279/15) uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, iż wydane decyzje zapadły z naruszeniem art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej p.z.p."). Zdaniem Sądu przeprowadzona analiza nie odzwierciedla faktycznego stanu zagospodarowania nieruchomości – działki o nr ew. [...] (d [...]), nie uwzględnia faktu zrealizowania na niej obiektu budowlanego, który nie jest objęty postępowaniem legalizacyjnym. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd nakazał organowi I instancji sporządzenie analizy urbanistycznej w której ustali rzeczywisty stan zagospodarowania działki [...] z uwzględnieniem wybudowanego na tej działce budynku, jego kształtu i geometrii dachu. W tak ustalonym stanie faktycznym dokona analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 p.z.p. a przede wszystkim co do parametru intensywności wykorzystania terenu co do całej działki ewidencyjnej [...] a nie tylko jej części na której planowana jest inwestycja. Nadto ustali wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni całej działki [...]. Jednocześnie Sąd podniósł, iż w sytuacji w której organ uzna, że proponowana przez inwestora inwestycja w przedstawionym przez niego kształcie nie może być zrealizowana, poinformuje go o tym i następnie w zależności, czy inwestor wyrazi zgodę na zmianę parametrów inwestycji wyda stosowną decyzję. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-hotelowego - restauracja "[...]", na dz. ew. nr [...] (d. [...]) w obr. [...], przy ul. [...] w [...] w [...] Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisu art. 10 i art. 105 § 1 k.p.a., zignorowanie decyzji SKO sygn. akt [...], w której wskazano, że nie istnieją podstawy do umorzenia postępowania i dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy również w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, jak i zignorowanie wyroku NSA (II OSK 2758/13), w którym stwierdzono, że wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego wiąże się z prawem inwestora do zalegalizowania samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącej, inwestor ma zatem prawo wiedzieć jakie parametry inwestycji należy przyjąć, aby możliwe było jej zalegalizowanie. Nadto skarżąca zarzuciła zignorowanie wyroku WSA sygn. akt IV SA/Wa 2279/15, w którym wskazano, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien sporządzić analizę urbanistyczną (...). W ocenie skarżącej organ I instancji naruszył zatem także art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 pkt 1-5 p.z.p. Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Powołując się na art. 153 p.p.s.a. wskazało, iż wyroki sądów zapadłe w przedmiotowej sprawie wiążą organy administracyjne w tej sprawie orzekające, pod warunkiem jednak, że nie nastąpi zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która uczyni pogląd sądu administracyjnego nieaktualnym, a zmiana stanu faktycznego będąca następstwem wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, dotyczyć będzie istotnych jego elementów. SKO uznało, iż w rozpatrywanej sprawie należy uwzględnić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 806/18 o oddaleniu skargi kasacyjnej skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2993/15, o oddaleniu skargi skarżącej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki pięter od 3-6 przedmiotowego budynku. Oznacza to, że nie toczy się postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, a wręcz przeciwnie, mocą ww. wyroku inwestycja ta ma zostać rozebrana w części wzniesionej nielegalnie. W świetle powyższego Kolegium uznało, iż skoro Sąd ostatecznie orzekł o obowiązku rozbiórki nielegalnej nadbudowy budynku, to nie może być mowy o postępowaniu legalizującym tą nadbudowę i w konsekwencji, nie ma uprawnionych podstaw do toczenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nielegalnie nadbudowanej części budynku. Następnie Kolegium przytoczyło brzmienia art. 105 § 1 k.p.a. stwierdzając, iż słusznie organ I instancji umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem wskutek uniemożliwienia przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Autor skargi zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji i bezzasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie ma uprawnionych podstaw do toczenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku, skutkiem czego organ II instancji dopuścił się również naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., uznając że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu ww. przepisu, w sytuacji, w której brak jest jakichkolwiek podstaw do jego umorzenia, a organ I instancji zobowiązany był do wydania skarżącej decyzji o warunkach zabudowy; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez zaakceptowanie postępowania organu I instancji (i wydanej na jego skutek decyzji), w którym doszło do pozbawienie strony prawa do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego i zgłoszenia wniosków dowodowych, ponieważ decyzja organu I instancji została wydana bez uprzedniego wyznaczenia stronie siedmiodniowego terminu do dokonania ww. czynności. Już chociażby z tego względu zaskarżona decyzji organu II instancji i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji winny zostać uchylone w całości, a sprawa skierowana do organu I instancji do ponownego rozpatrzenia; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 1-5 p.z.p., poprzez uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, za prawidłową decyzję organu I instancji o niewydaniu skarżącej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, pomimo istnienia przesłanek umożliwiających wydanie takiej decyzji i orzeczeń sądów administracyjnych, nakazujących jej wydanie; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 6, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez zaakceptowanie przez organ II instancji poglądu przyjętego w decyzji organu I instancji, w którym zignorowano: a) stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. [...] - wydanej w przedmiotowym postępowaniu, w uzasadnieniu której wyraźnie wskazano, że nie istnieją podstawy do umorzenia postępowania, oraz dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy również w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej; b) stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2758/13 - wydanym w przedmiotowej sprawie, w uzasadnieniu którego wskazano, że "wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego wiąże się z prawem inwestora do zalegalizowania samowoli budowlanej. Inwestor ma zatem prawo wiedzieć, jakie parametry inwestycji należy przyjąć, aby możliwe było jej zalegalizowanie"; c) stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 15 października 2015 r. sygn. IV SA/Wa 2279/15 - wydanym w przedmiotowej sprawie, w uzasadnieniu którego wskazano, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien sporządzić analizę urbanistyczną, w której ustali rzeczywisty stan zagospodarowania działki [...] z uwzględnieniem wybudowanego na tej działce budynku, jego kształtu i geometrii dachu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wskazało, iż w rozpatrywanej sprawie nie toczy się postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, a wręcz przeciwnie, mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego inwestycja ta ma zostać rozebrana w części wzniesionej nielegalnie. Zdaniem Kolegium skoro więc Sąd ostatecznie orzekł o obowiązku rozbiórki nielegalnej nadbudowy budynku, to nie może być mowy o postępowaniu legalizującym tą nadbudowę i w konsekwencji nie ma uprawnionych podstaw do toczenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nielegalnie nadbudowanej części budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-hotelowego – restauracja "[...]", na dz. ew. nr [...] (d. [...]) w obr. [...], przy ul. [...] w [...] w [...]. Na wstępie Sąd zauważa, iż sprawa dotycząca inwestycji budowlanej polegającej na samowolnej rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] była przedmiotem rozpoznania zarówno w postępowaniu administracyjnym w ramach nadzoru budowlanego, jak i w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2015 r. (IV SA/Wa 2279/15), którym Sąd uchylił wydane wcześniej rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W kontrolowanej sprawie istotna jest okoliczność, iż wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-hotelowego – restauracja "[...]", przy ul. [...] w [...] został złożony w związku z toczącym się wówczas postępowaniem legalizacyjnym i pozostawał on w ścisłym związku z tymże postępowaniem, w ramach którego organ nadzoru budowlanego stwierdził zaistnienie potrzeby uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd za prawidłowe uznał twierdzenie organu odwoławczego, że w kontrolowanej sprawie należało uwzględnić orzeczenia sądów administracyjnych obu instancji wydane w przedmiocie nakazu rozbiórki. Otóż wyrokiem z 17 listopada 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2993/15) WSA w Warszawie oddalił skargę E. S. i K.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Organ ten orzekł bowiem o nakazie rozbiórki 3, 4, 5 i 6 piętra budynku usługowo-handlowego położonego przy ul. [...] w [...], rozbudowanego i nadbudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, czyli doprowadzenia tego obiektu do stanu określonego decyzją nr [...] z [...] września 2002 r. o pozwoleniu na użytkowaniu części budynku tj. 1 i 2 piętra. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dn. 13 grudnia 2018 r. (II OSK 806/18) oddalił skargę kasacyjną skarżącej wniesioną od ww. wyroku z dn. 17 listopada 2016 r. W obecnym stanie faktycznym sprawy wiążąca jest zatem dla organów orzekających w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okoliczność, iż postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zostało zakończone. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wywiodło, że wobec ostatecznego rozstrzygnięcia o obowiązku rozbiórki nielegalnej nadbudowy budynku usługowo-handlowego położonego przy ul. [...] w [...] brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nielegalnie nadbudowanej części tego budynku. W świetle powyższego zasadnie organy obu instancji orzekły o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-hotelowego - restauracja "[...]", na dz. ew. nr [...] (d. [...]) w obr. [...], przy ul. [...] w [...] w [...]. Bowiem wskutek zakończenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji (inwestycja ta ma zostać rozebrana w części wzniesionej nielegalnie), niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się podniesionych w skardze naruszeń przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 138 § 1 pkt 1, jak i art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1-5 p.z.p. Nadto należy podnieść, że wydane dotychczas w przedmiotowej sprawie wyroki sądów administracyjnych, o których mowa w skardze, wiążą organy administracyjne w tej sprawie pod warunkiem, że nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawnego. Tymczasem w kontrolowanej sprawie taka zamian stanu faktycznego nastąpiła, o czym wskazano w niniejszym uzasadnieniu. Stąd też brak jest podstaw do uznania, że organy orzekające naruszyły art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa oraz, że organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.