IV SA/Wa 449/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. P. z Kancelarii Adwokackiej z siedzibą w W. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Syg. akt IV SA/Wa 449/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. biorąc za podstawę art. 127 § 2 w związku z art. 17 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych( DZ.U z 2001 roku, nr 89, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań T. i V. K., E. L. i R. P. od decyzji Prezydenta W., nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce ew. nr [...]w obrębie [...], położonej w W. przy ulicy [...] – na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U nr 80, poz. 717 ze zm. dalej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu [...] sierpnia 2008 roku Prezydent W., po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. L. z dnia 24 sierpnia 2007 roku, uzupełnionego 17 maca 2008 roku wydał decyzję nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w W. przy ulicy [...]. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wnieśli R. P., E. L. i V. i T. K. Odwołujący R. P. i V. i T. K. podnosili, że działka nr [...] objęta ustaleniami skarżonej decyzji nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż działka nr [...] stanowiąca dojazd do sąsiednich działek jest współwłasnością osób prywatnych i nie została ustanowiona służebność gruntowa na tej działce względem właściciela działki nr ew. [...]. E. L. w swoim odwołaniu podnosiła, że przedmiotowa decyzja odbiega od treści jej wniosku w zakresie wskazanych parametrów planowanej rozbudowy oraz wyznacza linię zabudowy bez uwzględnienia stanu aktualnej zabudowy. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji wydał przedmiotową decyzję po przeprowadzeniu niepełnego postępowania administracyjnego. Organ nie powiadomił stron o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, czym naruszył przepis art. 10 k.p.a. Następnie organ odwoławczy zauważył, iż organ pierwszej instancji bezkrytycznie przyjął wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie możliwości interpretacji przepisów odnoszących się do ustalania różnych kategorii dróg i możliwości spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej. Treść uzasadnienia Kolegium nie może stanowić samoistnej przesłanki do stwierdzenia, że nieruchomość oznaczona jako działka [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Takim dowodem nie może być oświadczenie R. P. złożone w akcie notarialnym, że nieruchomość ta posiada dostęp do drogi publicznej. Obecnie R. P. oświadczył, że przedmiotowa działka jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Z tego względu zdaniem organu oświadczenia R. P. nie mogą stanowić żadnego dowodu w sprawie. Sam fakt istnienia drogi wewnętrznej nie może przesądzać, że dana działka położona przy tej drodze posiada dostęp do drogi publicznej w znaczeniu prawnym. Bez zgody współwłaścicieli drogi wewnętrznej lub ustanowienia służebności drogowej nie ma możliwości swobodnego korzystania z prywatnej drogi wewnętrznej. Również fakt wydania pozwolenia na budowę w roku 1998 dla zabudowy działki nr [...] nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, że obecnie taki dostęp do drogi publicznej działka ta posiada. W ocenie organu bez wyjaśnienia w sposób jednoznaczny, opierając się na dowodach, czy działka [...] posiada dostęp do drogi publicznej nie może zostać wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tej nieruchomości. Nadto organ odwoławczy podniósł, że organ wydający decyzję jest związany treścią wniosku i nie może dokonywać innych ustaleń w zakresie sposobu zagospodarowania danej nieruchomości wykraczających poza parametry wskazane we wniosku. Wobec stwierdzenia wskazanych uchybień oraz błędnych ustaleń faktycznych, zdaniem organu odwoławczego zaskarżoną decyzję należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, iż organ pierwszej instancji winien przestrzegać procedury administracyjnej, dokonać właściwych ustaleń stanu faktycznego by nie był on kwestionowany przez strony, a rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy winno odnosić się do zapisów treści złożonego wniosku o warunki zabudowy. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła E. L. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, w części zmieniającej prawomocną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że organ w zaskarżonej decyzji błędnie zakwestionował, iż przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej. Jej zdaniem takie stanowisko pozostaje w ewidentnej sprzeczności ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2008 roku, gdzie organ uznał, że przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej. Takie stanowisko stanowi, że poprzednie orzeczenie organu staje się bezwartościowe i pozostaje z nim w sprzeczności. Podnosiła, że w tym zakresie organ również zignorował dowód w sprawie, w postaci aktu notarialnego, gdzie znajduje się oświadczenie stwierdzające, że przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej. W ocenie skarżącej błędnie dopuszczono w sprawie bezwartościowe dowody z oświadczeń R. P. oraz T. i V. K. Podnosiła, że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonych przez nią zarzutów odwołania – nie odniesiono się do zarzutów błędnie wyznaczonej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji. Zauważyła, że w uzasadnieniu błędnie podano datę przesłania odwołania do organu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Uznał, że nie zachodzą podstawy do zmiany stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga E. L. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153 , poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej przeprowadza ocenę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. W ocenie sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 1983 roku, II SA 403/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 38). Należy również zauważyć, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art.7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art.107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej- do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art.11 k.p.a. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż organ odwoławczy, nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy, jak również nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym do wydanej decyzji. Nadto należy zauważyć iż organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, odnosząc się między innymi do stawianych zarzutów decyzji organu pierwszej instancji( vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.02.2003; II SA/Gd 2232/02). Organ odwoławczy, aby uchylić zaskarżoną decyzję winien wskazać na braki postępowania wyjaśniającego, które winno być powtórzone w całości lub w znacznej części. Organ w zaskarżonej decyzji dokonuje oceny dowodów w zakresie spełniania przez inwestora warunku dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej. Jednocześnie organ, ani nie wskazuje jakie jest jego merytoryczne stanowisko w tej kwestii, ani też nie podnosi w jakim zakresie winno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które pozwoli rozstrzygnąć tą kwestię. Należy zauważyć, że w przypadku uznania, iż faktycznie nie jest spełniony warunek dostępu działki do drogi publicznej, organ powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie i bez znaczenia pozostaje trafność pozostałych zarzutów. W przypadku gdy organ odwoławczy uznaje, że przedmiotowa nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, winien zaś odnieść się do pozostałych, stawianych przez skarżącą zarzutów w zakresie ustaleń co do linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej. Nadto należy zauważyć, że poza oceną organu odwoławczego pozostała kwestia, czy został zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy i czy wydana decyzja w sprawie odnosi się do proponowanych tam warunków i obejmuje elementy określone w art. 54 wyżej powołanej ustawy. Nawet jeśli organ widzi potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, to winien rozważyć, czy nie powinno to nastąpić w trybie art. 136 k.p.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji bez wyjaśnienia i wskazania, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśnianego w zakresie o którym mówi przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi jego naruszenie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak przedstawienia stanowiska organu, co do zarzutów stawianych decyzji, we wniesionym odwołaniu, stanowi również naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadniania decyzji. Z tych względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Biorąc za podstawę art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Sąd biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt 1c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu( DZ.U nr 163, poz. 1348 ze) orzekł o kosztach sądowych w niniejszej sprawie.