IV SA/Wa 450/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] października 2007 roku, [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] lipca 1977 roku, [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,58 ha położonego w B., Gmina R., stanowiącego byłą własność J. O. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że decyzją z dnia [...] lipca 1977 roku Naczelnik Gminy R., na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), przejął z urzędu na rzecz Skarbu Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwo rolne należące do J. O. W uzasadnieniu tej decyzji Naczelnik Gminy R. wskazał - biorąc za podstawę uzasadnienia opinię służby rolnej - na niski poziom produkcji zwierzęcej i roślinnej. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem kontroli stosowanym tylko w razie ciężkiego naruszenia prawa, tkwiącego w samej decyzji. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa ciężkie naruszenie prawa występuje wówczas, gdy organ wykaże, że oceniana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie prawa ma miejsce m.in. w wypadku, gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Naczelnik Gminy R. wydał zaskarżoną decyzję na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z treścią art. 9 ust. 2 tejże ustawy gospodarstwo rolne mogło być przejęte z urzędu na rzecz Skarbu Państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji, a rolnik osiągnął odpowiedni wiek, tj. 60 lat dla mężczyzny, 55 lat dla kobiety lub został zaliczony do jednej z grup inwalidzkich. Minister Rolnictwa rozporządzeniem z dnia 26 marca 1968 roku w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności Sygn. akt IV SA/Wa 450/08 gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58) określił warunki kwalifikujące dane gospodarstwo do wykazujących niski poziom produkcji. W § 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia gospodarstwa rolne były uznawane za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolnej, jeżeli w ciągu ostatnich 3 lat przed przejęciem: 1. nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane lub 2. plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. Na tej podstawie dokonywano oceny, czy dane gospodarstwo kwalifikowało się do przejęcia - jako wykazujące niski poziom produkcji. Na podstawie protokołu z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa rolnego z dnia 29 kwietnia 1977 roku stwierdzono, iż plony gospodarstwa są bardzo niskie. Ponadto wskazano na fakt złego zagospodarowania gruntów. Stwierdzono również, że ze względu na brak budynków, wiek J. O., a także brak następcy, sytuacja nie ulegnie poprawie. Z uwagi na powyższe, przedmiotowe gospodarstwo zostało uznane za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. W oparciu o całokształt materiału dowodowego, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, należy stwierdzić, że decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] lipca 1977 roku, znak [...], w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 8,58 ha położonego w B., Gmina R., stanowiącego byłą własność J. O. została wydana zgodnie z prawem. Niewystępowanie okoliczności przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa powoduje brak przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła S. J. podnosząc zarzut, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zbadał należycie sprawy i nie dostrzegł wszystkich istotnych aspektów o których pisała we wniosku o stwierdzenie nieważności, naruszając w ten sposób art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim nie ustalił czy istotnie gospodarstwo rolne które zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Aby dokonać takiego ustalenia trzeba byłoby ustalić, jej zdaniem, jak wyglądało gospodarowanie w tym gospodarstwie w przeciągu trzech ostatnich lat przed jego przejęciem. Takiego ustalenia, jej zdaniem, nie ma. Nie ma także ustalenia jaka była obsada bydła i trzody Sygn. akt IV SA/Wa 450/08 chlewnej i jakie były plony zbóż i ziemniaków. Takich ustaleń wymagało rozporządzenie Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 roku w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11 poz. 58). Zdaniem odwołującej się organ rozpoznając wniosek przeszedł do porządku dziennego nad przepisami tego rozporządzenia pomijając je zupełnym milczeniem. Brak tych ustaleń, jej zdaniem, dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję. Organ poza tym nie odniósł się do zastrzeżeń dotyczących renty której J. O. nigdy nie pobierał i decyzji o przyznaniu tej renty, która nie została mu nigdy doręczona. Zgodnie natomiast z pkt 5 decyzji Naczelnika Gminy R. z [...] lipca 1977 roku wykonanie tej decyzji zostało uzależnione od uprawomocnienia się decyzji w sprawie renty, która tak naprawdę się nie uprawomocniła bowiem nigdy nie została nawet J. O. doręczona. Zdaniem odwołującej się decyzja Naczelnika Gminy R. na mocy której zostało J. O. zabrane gospodarstwo rolne zapadła z rażącym naruszeniem prawa i jako taka winna być wyeliminowana z porządku prawnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku, Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]października 2007 roku, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła S. J. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem skarżącej protokół z lustracji gospodarstwa, na który powołuje się Minister, jest lakoniczny i szczątkowy, nie zawiera niezbędnych danych podobnie jak opinia instruktora rolnego. Zdaniem skarżącej nawet laik bez trudu zauważy, iż całe postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów zwłaszcza przepisów postępowania, a sama decyzja zapadła z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z 1974. Lakoniczne protokoły z których tak naprawdę nic nie wynika, nie mogą, zdaniem skarżącej, stanowić podstawy do pozbawienia kogokolwiek własności, a tak się stało w przedmiotowej sprawie. Skarżąca stwierdziła również, że Minister nie odniósł się do jej zastrzeżeń dotyczących renty której J. O. nigdy nie pobierał i decyzji o przyznaniu tej renty, która nie została mu nigdy doręczona. Zdaniem skarżącej nie jest też prawdą, że J. O. nie miał następców prawnych. Co prawda nie miał dzieci, jednakże Sygn. akt IV SA/Wa 450/08 miał rodzeństwo które prowadziło gospodarstwa rolne, miało kwalifikacje do prowadzenia produkcji rolnej i w przypadku jego śmierci bez wątpienia przejęłoby całe gospodarstwo. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko i wniósł oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art.156 kpa. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art.156§1 pkt.2 kpa). W wyroku z dnia 9 marca 1999 roku, sygn. akt V SA 1970/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "... cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny". Z kolei w wyroku z dnia 26 września 2000 roku, sygn. akt V SA 2998/99 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zdaniem Sądu decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] lipca 1977 roku, Nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,58 ha położonego w B., Gmina R. Sygn. akt IV SA/Wa 450/08 stanowiącego byłą własność J. O. nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Tym samym za prawidłowe uznać należy decyzje wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiające stwierdzenia jej nieważności. Gospodarstwo rolne należące do J. O. przejęte zostało na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 1977 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z treścią art. 9 ust. 2 tejże ustawy gospodarstwo rolne mogło być przejęte z urzędu na rzecz Skarbu Państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji, a rolnik osiągnął odpowiedni wiek, tj. 60 lat dla mężczyzny, 55 lat dla kobiety lub został zaliczony do jednej z grup inwalidzkich. Kryteria uznania, iż gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji rolnej określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 roku w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Było to wprawdzie rozporządzenie wykonawcze do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 roku o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14) jednakże jego przepisy stosowane były także do sytuacji określonych w innych ustawach. Stosowanie przepisów tego rozporządzenia pozwalało bowiem na posługiwanie się konkretnymi kryteriami uznania gospodarstwa rolnego za wykazujące niski poziom produkcji. Pogląd ten został zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 czerwca 1998 roku, sygn. akt II SA 456/98, (LEX 41828) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę przejęcia gospodarstwa rolnego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne stwierdził, że określenie "wykazuje niski poziom produkcji rolnej" sprecyzowane było w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Pogląd ten zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Z § 1 ust. 1 wymienionego wyżej rozporządzenia wynikało, że gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, Sygn. akt IV SA/Wa 450/08 a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat: 1) nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystane lub 2) plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując: a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową, b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej, c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej. W aktach sprawy znajduje się opinia o gospodarstwie rolnym J. O., z której wynika, że grunty rolne zostały przez J. O. obsiane jedynie częściowo zaś pozostała część gruntów leży odłogiem. Z opinii wynika również, że poziom taki utrzymuje się przez okres kilku lat i nie rokuje nadziei na poprawę. Stwierdzenie to oznacza, zdaniem Sądu, iż istniały podstawy do uznania gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania w wyniku czego w ciągu ostatnich trzech lat przed wydaniem decyzji o jego przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane (§ 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 roku). Określenie "od wielu lat" jest wprawdzie nieprecyzyjne niemniej jednak oznacza ono, że stan zaniedbania utrzymywał się co najmniej od 2 do 9 lat. Oznacza to, że stan ten mógł trwać, tak jak to wynika ze wskazanego wyżej przepisu, 3 lata. Ponownie podkreślić należy, iż sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, a nie zwykłym. W uzasadnieniu przywołanego już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 roku, sygn. akt II SA 456/98, (LEX 41828) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uznanie decyzji za nieważną może mieć miejsce w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach, a więc w stosunku do uchyleń decyzji w trybie zwykłym z powodu naruszenia przepisów prawa "wymogi" są tu wielokrotnie wyższe. Pogląd ten zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie również w przedmiotowej sprawie. Zgodzić należy się z zarzutem skarżącej, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutu, iż J.O. nigdy nie pobierał Sygn. akt IV SA/Wa 450/08 renty oraz, że decyzja o przyznaniu tej renty nie została mu nigdy doręczona. Uchybienie to nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i jako takie nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Z treści decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] lipca 1977 roku, Nr [...] wynika, że jej wykonanie nastąpi "z chwilą uprawomocnienia się decyzji w sprawie renty". Jeśli, jak twierdzi skarżąca, J. O. nie doręczono decyzji o przyznaniu renty i renty tej on nie pobierał, to wadliwe byłoby wykonanie decyzji o przejęciu gospodarstwa, a nie sama decyzja jego przejęciu. Nie może też być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzut, iż nieprawdą jest, że J. O. nie miał następców prawnych. Po pierwsze okoliczność ta nie miała znaczenia dla przejęcia gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Przepisy prawa nie uzależniały przejęcia gospodarstwa, od tego czy jego właściciel miał następców prawnych. Powoływanie się przez Naczelnika Gminy R. na fakt, iż J. O. jest osobą samotną było zupełnie zbędne. Po drugie, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w dacie przejęcia gospodarstwa J. O. był rzeczywiście osobą samotną. To, że po jego śmierci gospodarstwo mogliby przejąć jego spadkobiercy, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność, iż spadkobiercy właściciela gospodarstwa rolnego wykazującego niski poziom produkcji, mogliby po śmierci jego właściciela stać się właścicielami tego gospodarstwa nie stanowiła przesłanki uniemożliwiającej przejęcia tegoż gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.