IV SA/Wa 450/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 137 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy swoje orzeczenie z dnia [...] stycznia 2012 r. Odmówiono nim wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] sierpnia 1946 r., stwierdzającego, iż nieruchomość ziemska we wsi Z. w Województwie [...] o powierzchni 42,704 ha, stanowiąca wcześniej własność p. R. S., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – zwanego dalej dekretem o reformie rolnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż brak jest przesłanek do orzekania w przedmiocie nieważności, gdyż przedmiotowy akt (zaświadczenie) nie jest decyzją administracyjną. W świetle dekretu o reformie rolnej określone rodzaje nieruchomości przechodziły na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa (art. 2 ust. 1 zd. ostatnie). Natomiast z treści § 12 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) wynikało, iż wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, gdy chodzi o przejęte nieruchomości, następuje na wniosek wojewódzkiego urzędu ziemskiego. przy czym w art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 34, poz. 204) wskazano, iż zaświadczenie to jest tytułem do wpisu na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości ziemskich - wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt b-e dekretu o reformie rolnej. Zaświadczenia, sporządzane przez urzędy ziemskie, nie były decyzjami administracyjnymi a więc nie mają do nich zastosowania przepisy K.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec tego wzruszenie zaświadczenia z 1948 roku nie może nastąpić na drodze administracyjnej. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi p. N. S. (wnioskujący uprzednio o stwierdzenie nieważności zaświadczenia z 1948 roku) sformułował zarzut naruszenia zasad ogólnych K.p.a. (art. 7, 8, 9 i 12 K.p.a.) jak i zasad wydawania zaświadczeń (art. 217 – 220 K.p.a.). Podniesiono, że we wniosku o stwierdzenie nieważności nie przywołano art. 156 K.p.a. Strona podziela stanowisko organu, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 157 § 3 K.p.a. Strona wskazywała jednak wyłącznie na wadliwość zaświadczenia nie precyzując, czy żąda nowego zaświadczenia, korekty bądź unieważnienia. Organ winien był wystąpić do strony o sprecyzowanie żądania. Zwrócono uwagę, iż w aktach brak było postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po p. R. S. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie Strona, jak można wnosić, nie kwestionuje w skardze, iż nie dopuszczalne byłoby orzekanie przez organ w przedmiocie nieważności zaświadczenia z 1948 roku na podstawie K.p.a. (choć nie jest jasny cel powołania w tym względzie w skardze art. 157 § 3 Kodeksu). Przepisy K.p.a. (art. 156 i następne) dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się bowiem do innych rodzajów aktów jedynie, gdy przepis szczególny tak stanowi. np., w myśl art. 126 K.p.a., do postanowień, lecz jedynie gdy przysługują na nie zażalenia. Brak jest przy tym podstaw dla stosowania wykładni rozszerzającej). W myśl Kodeksu (ani regulacji obowiązujących na dzień wydania zaświadczenia z 1948 roku) zaświadczenie nie miało formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W myśl aktualnych regulacji formę taką ma jedynie odmowa wydania zaświadczenia, bądź wydania zaświadczenia o żądanej treści (art. 219 K.p.a.). Wobec braku możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ zasadnie, w myśl art. 157 §. 3 K.p.a – obowiązującego na dzień orzekania w dniu [...] stycznia 2011 r. - odmówił decyzją wszczęcia postępowania, natomiast ponownie rozpatrując sprawę, w związku z treścią art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) utrzymał w mocy uprzednie orzeczenie, gdzie odmowy dokonano w drodze decyzji. Nie zasadne są z kolei zarzuty skargi w zakresie, w jakim wywodzi się, iż organ w istocie nie rozważył wystarczająco, jakie były intencje strony inicjującej postępowanie. Istotnie, w myśl zasad ogólnych organ administracji jest obowiązany czuwać, aby działania procesowe były racjonalne (art. 12 K.p.a.) strona nie ponosiła szkody w związku z nieznajomością prawa, czy negatywnych skutków nie precyzyjnie sformułowanych żądań (w tym art. 7 i 9 K.p.a.). W polskim procesie administracyjnym nie obowiązuje także zasada formalizmu. Przy ocenie jednak, czy wskazane reguły, dotyczące m.in. obowiązku wnikliwego rozważania wniosków stron zostały zachowane, konieczne jest odniesienie do uwarunkowań konkretnej sprawy. W rozpatrywanym przypadku Strona była reprezentowana przez profesjonalnego Pełnomocnika – radcę prawnego. W takim przypadku uprawnione było oczekiwanie, iż wnioski będą formułowane w sposób konkretny i będą odzwierciedlać żądania procesowe. W części wstępnej pisma inicjującego tą sprawę wyrażono wprost, żądane prowadzenia postępowania nieważnościowego w przedmiocie zaświadczenia z 1948 roku (ak. 1 wniosku z 26 lutego 2009 r.. Z jego treści wynika, iż Strona jest zainteresowana wyeliminowaniem tego aktu z obrotu prawnego. W tej sytuacji wobec ram K.p.a. w trybie którego załatwiane są sprawy zasadnym było sięgnięcie przez organ administracji do regulacji zawartych w tym akcie a dotyczących właśnie stwierdzenia nieważności. Wobec tego jest bez znaczenia, że we wniosku nie wskazano na art. 156 Kodeksu. Również z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie sposób wywieść jednoznacznie, iż wolą Strony nie było procedowanie w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczeń. Wskazano w nim, iż Strona wprawdzie nie kwestionuje, iż regulacje te nie mają zastosowania do zaświadczeń, jednak wobec podyktowanej interesem strony potrzeby wyeliminowania tego aktu z obrotu, wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie sposób stąd wywieść, aby Strona wskazała wyraźnie, iż żąda rozpatrzenia sprawy w innym trybie niż w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. O ile Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, była zdania, iż określoną nieprawidłowość (wadliwe w jej ocenie zaświadczenie) należało wyeliminować poprzez procedowanie w innym trybie, winna była to wprost wyartykułować. Nie można uznać bowiem, aby modelowym rozwiązaniem mogło być formułowane przez profesjonalnego pełnomocnika ogólnikowych wniosków, w których wskazywałoby zakładane do osiągnięcia cele (tu interes Strony co do eliminacji z obrotu zaświadczenia) z założeniem, iż kwestia poszukiwania rozwiązania procesowego w celu jego osiągnięcia obciąża organ administracji. Zasadniczo poradnictwo prawne wykracza poza ramy obowiązków organów w ramach postępowania administracyjnego. O ile strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, takie rozumienie obowiązku uwzględnienia słusznego jej interesu oraz jego ochrony wykracza poza granice powinności organów administracji wskazanych w K.p.a. Wobec wskazanych uwarunkowań nie są zasadne zarzuty, co do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego jak i regulacji dotyczących wydania zaświadczeń. Jedynie na marginesie należy odnotować, iż o ile orzekanie w przedmiocie nieważności nie było zgodne z wolą wnioskodawcy (czego nie wyraził wcześniej) zaskarżone orzeczenie odmowne nie rodzi dla niego żadnych negatywnych skutków prawnych. Nadal bowiem otwarta jest droga do składania przez osoby będące stronami wniosków w innych zakresach. Powaga rzeczy osądzonej dotyczy wyłącznie kwestii rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją - możliwości procedowania w przedmiocie nieważności na podstawie regulacji administracyjnoprawnych. Bez znaczenia są zarzuty dotyczące wyjaśnienia legitymacji prawnej w postępowaniu dotyczącym nieruchomości należącej wcześniej do p. R. S. (wykazanie praw do spadku). Kwestie związane ze statusem strony w tym posiadanie przez osobę interesu prawnego należy do sfery meritum sprawy i są rozważane, dopiero o ile brak jest formalnych przeszkód dla wszczęcia postępowania. Bezzasadne byłoby ustalenie uprawnień wnioskodawcy (w tym np. kierowanie tym zakresie wezwań do uzupełnienia wniosku), o ile postępowania w danym przedmiocie z powodów formalnych w ogóle nie może być prowadzone. Stosowne uwagi, zamieszczone w prawomocnym orzeczeniu o sygn. IV SA/Wa 726/11, mają znaczenie jedynie w kontekście możliwości prowadzenia w przyszłości postępowania, co do meritum. Należy zauważyć, iż Sąd orzekając ówcześnie nie przesądzał tej kwestii – tzn,. czy jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie nieważności - z uwagi na przeszkody procesowe. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.