IV SA/Wa 451/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały I. Uchwałą Nr [...] z [...] listopada 2014 r. (dalej "zaskarżoną uchwałą" albo "uchwałą") Sejmik Województwa [...] (dalej "Sejmik") zmienił rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów g., m. i o. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]) w zakresie wyłączenia działki o nr ew. [...] położonej we wsi K., gm. M., działek o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości M., gm. M. oraz działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości S., gm. S. spod zakazu o którym mowa w ust.1 pkt 8 rozporządzenia. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] listopada 2014 r. II. Pismem z 9 stycznia 2015 r. Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), wniósł do Sądu skargę na uchwałę Sejmiku, zarzucając że została wydana z naruszeniem następujących przepisów prawa: 1. art. 23 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) oraz art. 80a ust 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.). 2. § 34 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ), dalej "załącznik do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej". W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł następujące okoliczności: 1. Na posiedzeniu w dniu [...] października 2013 r. Sejmik podjął uchwałę Nr [...] w sprawie przekazania Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej "RDOŚ") do uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku, zmieniającej rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów garwolińskiego, mińskiego i otwockiego (dalej "rozporządzenie Wojewody"). Projekt został przekazany do uzgodnienia RDOŚ pismem z dnia 30 października 2013 r. 2. Pismem z 15 listopada 2013 r. RDOŚ poinformował Sejmik, że nie uzgadnia nadesłanego projektu uchwały i wskazał, że zniesienie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych w stosunku do działki nr ew. [...] położonej w miejscowości S., na której planowana jest realizacja zabudowy mieszkaniowej, wiązałaby się z naruszeniem obowiązującego prawa. Jednocześnie powołując się na treść § 34 załącznik do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej i wytyczne zawarte w piśmie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 27 września 2013r. znak: DOP-OC.600.51.2013.MK, RDOŚ wskazał, że nie uzgadnia przedłożonego projektu uchwały nowelizującej rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] do czasu zastąpienia tego rozporządzenia nowym aktem prawnym, opracowanym pod rządami nowego prawa i uwzględniającym cały zakres przewidziany w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. 3. W dniu 16 stycznia 2014 r. Sejmik po raz kolejny przedłożył RDOŚ projekt uchwały do uzgodnienia. Pismem z 3 lutego 2014 r. RDOŚ poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 15 listopada 2013 r. 4. W oparciu o dokumentację sprawy uznać należy, że RDOŚ - inaczej niż twierdzi się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały - zajął merytoryczne stanowisko w sprawie projektu uchwały. Podjęcie uchwały nastąpiło zatem bez uzgodnienia wymaganego art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, co należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. 5. Nie można uznać, że w sprawie znalazło zastosowanie domniemanie, wynikające z art.80a ustawy o samorządzie województwa, albowiem w przepisanym terminie RDOŚ w sposób negatywny odniósł się do przedłożonego do uzgodnienia projektu. 6. Słuszne jest stanowisko organu uzgadniającego, że nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, co prowadzi do wniosku, że przyjęta w uchwale konstrukcja nowelizacji jest niedopuszczalna. Uchwała została zatem podjęta z istotnym naruszeniem § 34 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Jedyną dopuszczalną formą może być zastąpienie dotychczas obowiązującego rozporządzenia Wojewody [...] odpowiednim nowym aktem wykonawczym, opracowanym już pod rządami nowego prawa oraz uwzględniającym cały zakres przewidziany w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. III. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując w szczególności co następuje: 1. Dokonując nowelizacji rozporządzenia Wojewody [...], Sejmik Województwa miał na uwadze treść § 32 ust.3 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. W świetle tej regulacji przyjąć należy, że zmiana w przepisach prawa, polegająca na zmianie organu upoważnionego do zmiany (nowelizacji) rozporządzenia w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów g., m. i o., wywołała ten skutek, że ww. rozporządzenie Wojewody pozostaje w mocy, a jego pierwotna treść normatywna nie ulega zmianie. 2. Pomimo dwukrotnego zwrócenia się do RDOŚ o dokonanie uzgodnienia projektu zaskarżonej uchwały, organ ten nie odniósł się do kwestii merytorycznych proponowanych zmian. Zajęcie przez RDOŚ stanowiska nie nastąpiło też w formie postanowienia. W ocenie Sejmiku Województwa powyższe pozwala przyjąć domniemanie z art. 80a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, że RDOŚ zajął stanowisko w brzmieniu przedłożonym przez województwo z upływem terminu do jego zajęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowanej dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Sądu skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. V. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa [...] prowadzi do następujących wniosków: 1. W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że nie podziela zarzutu Wojewody w kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą § 34 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Uznać w tym zakresie należy trafność stanowiska Sejmiku. W tym kontekście należy stwierdzić, co następuje: 1.1. Rozporządzeniem Nr [...] z 23 czerwca 2005 r. Wojewoda [...] – działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wyznaczył [...] Obszar Chronionego Krajobrazu położony na terenie powiatów g., m. i o. 1.2. Na podstawie art. 21 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92 poz. 753), dalej "ustawa nowelizującej", dokonano zmiany art. 23 ust. 2 ustawy 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zmiana polegała na przekazaniu dotychczasowych kompetencji wojewodów w zakresie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu sejmikom województw. Innymi słowy oznacza to, że po wejściu w życie ustawy nowelizującej sejmik wojewódzki może w drodze uchwały, zmieniać obostrzenia prawne funkcjonujące na obszarze chronionego krajobrazu, znosić niektóre spośród wcześniej ustanowionych zakazów albo ustanawiać zakazy dodatkowe. Taka późniejsza zmiana katalogu zakazów obowiązujących w danym obszarze chronionego krajobrazu również będzie aktem prawa miejscowego z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, a zatem będzie również podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego (na podstawie art. 90 ustawy o samorządzie województwa). 1.3. Mając na uwadze przepis przejściowy, tj. art. 35 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego, Sąd nie podziela zatem zarzutu skargi, że zmiana organu upoważnionego do wydania aktu prawa miejscowego skutkuje zakazem nowelizowania tego aktu, którego czasowo zachowano moc obowiązywania - w myśl § 34 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Twierdzenie takie – w ocenie Sądu – jest zbyt daleko idące. Skoro ustawa nowelizująca nie uchyliła przepisu art. 23 ustawy o ochronie przyrody i nie wprowadziła istotnych zmian odnośnie któregokolwiek z wymogów dotyczących tego aktu to zasadne jest twierdzenie, że taki akt zachowuje moc obowiązującą. Zmiana organu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego, oznacza nie tyle zmianę normy upoważniającej, co jej przeniesienie na inny organ, na co wskazuje § 32 ust. 3 załącznik do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. W takiej sytuacji dotychczasowy akt wykonawczy traci, co prawda, podstawę prawną, ale jeśli nowy organ należy do kategorii organów wyposażonych przez Konstytucję bądź inne przepisy ustrojowe do tworzenia aktów tego samego rodzaju, nie ma przeszkód by ustawodawca (albo inny prawodawca w przypadku zmieniania przepisów upoważniających do wydania niektórych aktów wewnętrznie obowiązujących) postanowił, że dotychczasowe akty wykonawcze będą nadal obowiązywać (por. G. Wierczyński, Komentarz do zał. § 32 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", teza 7.3). 2. Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola przedmiotowego aktu, potwierdziła natomiast zasadność postanowionego przez Wojewodę zarzutu, dotyczącego naruszenia przez Sejmik art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 80a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. 2.1. Zgodnie z art. 23 ust.2 ustawy o ochronie przyrody wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające z potrzeb jego ochrony. W myśl ust.3 cytowanego przepisu projekty uchwał sejmiku województwa wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W świetle przywołanych przepisów nie powinno budzić wątpliwości, że każdy projekt uchwały sejmiku województwa dotyczący zarówno ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu, jak i zmian we wcześniejszych akcie wydanym w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wymaga uzgodnienia z wyspecjalizowanym organem administracji rządowej – regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. 2.2. Zaznaczyć przy tym należy, że dla prawnej skuteczności uchwały sejmiku rozstrzygające znaczenie ma uzyskanie pozytywnego uzgodnienia RDOŚ. Uzgodnienie bowiem to najdalej idąca forma współdziałania organów w procesie tworzenia prawa (zob. H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994, s. 49), sprowadzająca się do czynnego wyrażenia przez organ uzgadniający zgody zarówno co do wydania aktu, jak i co do jego treści. Rozstrzygnięcie organu współdziałającego będące uzgodnieniem ma dla adresata charakter wiążący, albowiem wywołują skutki prawne o charakterze materialnym. Bez pozytywnego uzgodnienia RDOŚ nie jest możliwe ani utworzenie czy likwidacja obszaru chronionego krajobrazu (brak zgody wyklucza wydanie aktu), bądź zmiana jego granic (brak zgody może tu dotyczyć samego wydania aktu albo jego szczegółowej treści). Niemożliwe jest również wprowadzenie jakichkolwiek modyfikacji przy wprowadzeniu zakazów właściwych dla danego obszaru chronionego krajobrazu wynikające z potrzeby jego ochrony. 2.3. W tym miejscu wskazać należy na ogólną regulację, dotyczącą procedury uzgodnień, określoną w art. 80a ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z ust.1 powołanego przepisu, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu samorządu województwa od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez województwo, z upływem terminu określonego powyższym przepisem prawa (art. 80a ust. 3 ustawy o samorządzie województwa). Przepis ten określa termin na zajęcie stanowiska przez inny organ i skutki niedochowania tego terminu. Z drugiej strony - niejako dla równowagi - województwo może, na podstawie art. 86 ustawy wojewódzkiej, zaskarżyć do sądu administracyjnego stanowisko zajęte w trybie art. 80a ustawy o samorządzie województwa, z powodu niezgodności z prawem. 2.4. Zaznaczyć należy, że przepis art. 80a ustawy o samorządzie województwa nie określa, w jakiej formie organ współdziałający ma wyrazić swoje stanowisko w kwestii uzgodnienia projektu uchwały, jak ma to miejsce np. w art. 24 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz.199 ze zm.), który wprost odsyła do art. 106 k.p.a. Przyjąć zatem należy, że akt współdziałania może przybrać dowolną formę, na podstawie której możliwym będzie ustalenie jakie jest stanowisko organu w sprawie, czy zachowany został termin do wyrażenia stanowiska dla oceny skuteczności stanowiska. 2.5. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu sądowym uchwała Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z [...] listopada 2014 r. modyfikuje §3 rozporządzenia Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. w ten sposób, że dodając ust.5 wyłącza spod zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej cztery działki gruntu, tj.: 1) działkę o nr ew. [...], położoną we wsi K., gm. M., 2) działki o nr ew. [...] i [...], położone w miejscowości M., gm, M., 3) działkę o nr ew. [...] położoną w miejscowości S., gm. S. 2.6. Z akt sprawy wynika, że pismem z 15 listopada 2013 r. RDOŚ sprzeciwił się zniesieniu ww. ograniczenia na działce nr [...] położonej w miejscowości Sieradzów, gdzie planowana jest zabudowa mieszkaniowa. Nie może przy tym ujść z pola widzenia fakt, że niezależnie od podniesienia nietrafnych zastrzeżeń co prawnej dopuszczalności nowelizowania rozporządzenia Wojewody, organ uzgadniający zawarł w przedmiotowym piśmie negatywne merytoryczne stanowisko co do możliwości wprowadzenia projektowanych regulacji w życie, jednoznacznie stwierdzając, że realizacja przedsięwzięcia w odległości mniejszej od linii brzegowej zbiornika wodnego niż wskazana w zakazie wiązałaby się z naruszeniem obowiązującego prawa. 2.7. W odniesieniu natomiast do działki o nr ew. [...], położonej we wsi K., gm. M. oraz działek o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości M., gmina M. analiza akt prowadzi do wniosku, że Sejmik Województwa nie występował do RDOŚ o uzgodnienie w stosunku do tych działek. Potwierdza to zarówno treści uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] października 2013 r. w sprawie przekazania do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. projektu uchwały Sejmiku Województwa [...] zmieniającej rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów g., m. i o., jak i treść pism RDOŚ z: 15 listopada 2013 r. oraz 3 lutego 2014 r. 2.8. Mając powyższe okoliczności na uwadze, stwierdzić należy, że zaskarżona do Sądu uchwała Sejmiku została wydana bez spełnienia obligatoryjnego wymogu pozytywnego uzgodnienia jej z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Powyższe stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania (i nowelizacji) aktów, o których mowa w art.23 ust.2 ustawy o ochronie przyrody, uregulowanej w art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, pociągając za sobą konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.