IV SA/Wa 451/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy [...] z [...] września 2017r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej I. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem nr [...], z [...] listopada 2017 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 141 § 1 k.p.a., po zapoznaniu się z zażaleniem wniesionym przez I. J. na pismo Burmistrza Gminy [...] z [...] września 2017 r. znak [...], stwierdziło niedopuszczalność wniesienia zażalenia w przedmiotowej sprawie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy: I. J. wnioskiem z [...] maja 2017 r. wystąpiła o odtworzenie aktu własności ziemi [...] z 27 kwietnia 1972 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej na nazwisko J. K., obejmującego działkę ew. [...] o pow. 1,10 ha położoną we wsi [...]. Pismem z [...] września 2017 r. znak [...] Burmistrz Gminy [...] poinformował wnioskodawczynię szczegółowo o dokonanych ustaleniach w sprawie, i że nie jest możliwe odtworzenie przedmiotowego aktu własności ziemi. Pismem z 3 października 2017 r. zatytułowanym "Zażalenie", I. J. wniosła zażalenie na ww. pismo Burmistrza Gminy [...] z [...] września 2017 r. wskazując, że ww. pismo nie stanowi rozstrzygnięcia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. postanowienie, jednakże z uwagi na fakt, że pismo zawiera część z elementów określonych w art. 124 k.p.a., traktuje je jako rozstrzygnięcie jej wniosku złożonego w przedmiocie odtworzenia aktu własności ziemi [...]. Kolegium prowadząc postępowanie wskazało na treść art. 141 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na wydane w toku postepowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Następnie Kolegium wskazało, że wniosek z [...] maja 2017 r. dotyczył odtworzenie aktu własności ziemi [...] z [...] kwietnia 1972 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej na nazwisko J. K., obejmującego działkę ew. [...] o pow. 1,1 ha położoną we wsi [...]. Kolegium powołując się na aktualne orzecznictwo, wskazało na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2814/15 (CBOSA), w którym została przedstawiona teza, że brak jest podstaw prawnych, aby odtworzyć w postępowaniu administracyjnym akt własności ziemi. W szczególności taką podstawą nie są stosowane w drodze analogii przepisy p.p.s.a. regulujące postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt (por. wyrok NSA z 24 września 2013 r. sygn. akt II OSK 999/12, publ. ONSAiWSA 2015/1/9). Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych normowała w istocie sprawy o charakterze cywilnym, między innymi własność nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Z tego też powodu z chwilą jej uchylenia (6 kwietnia 1982 r.) sprawy dotychczas administracyjne (załatwiane w drodze decyzji, zwanej aktem własności ziemi, przez organ administracji publicznej) zostały przekazane zgodnie z ich naturą do rozpoznania sądom powszechnym (art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy — Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - Dz. U. Nr 11, poz. 81 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że do spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych zakończonych po 6 kwietnia 1982 r. przez sąd powszechny zastosowanie znajdą przepisy kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, w tym art. 718 § 2 k.p.c., w którym możliwość złożenia przez stronę wniosku o odtworzenie akt sprawy prawomocnie zakończonej jest ograniczona terminem 10 lat od zaginięcia lub zniszczenia akt. Podobnego ograniczenia przepisy ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają. Zatem przyjęcie, że do odtworzenia aktu własności ziemi można stosować przez analogię przepisy ustawy p.p.s.a. prowadzi do nielogicznego i niekonsekwentnego skutku polegającego na tym, że wydany wcześniej akt własności ziemi może być odtworzony na wniosek strony bez względu na czas jaki upłynął od jego zniszczenia lub zaginięcia, natomiast odtworzenie na wniosek strony orzeczenia sądu powszechnego dotyczące tego samego co wcześniej akt własności ziemi jest ograniczone terminem. Za niedopuszczalnością odtworzenia aktu własności ziemi w oparciu o przepisy ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przemawia również to, że w postępowaniu przed sądem powszechnym dotyczącym własności nieruchomości fakt wydania ostatecznego aktu własności ziemi może być wykazany wszelkimi dowodami. W ten sposób sąd powszechny może ustalić, że określona osoba nabyła własność nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi, który następnie zaginął lub uległ zniszczeniu. Taki, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest "właściwy tryb" ustalania, że istniał ostateczny akt własności ziemi, który następnie zaginął lub uległ zniszczeniu. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby zaginiony lub zniszczony akt własności ziemi odtwarzać w postępowaniu administracyjnym, w szczególności z zastosowaniem przez analogię przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również przepisów ustawy - kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że do dokonania odtworzenia akt w niniejszej sprawie organ administracji musi posiadać wyraźnie określoną kompetencję, a nie ustaloną w drodze wykładni, przy zastosowaniu budzącej istotne wątpliwości analogii. W przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 26 października 1971 r. O uregulowaniu własności gospodarstw rolnych oraz kodeksu cywilnego brak jest norm wskazujących na możliwość zastosowania odpowiednio norm p.p.s.a. Wskazując na treść powyższego wyroku, w ocenie Kolegium, organ I instancji po wpłynięciu wniosku o odtworzenie aktu własności ziemi winien uznać, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania stwarzająca obowiązek zakończenia postępowania przez jego umorzenie wobec braku podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Tymczasem organ I instancji pismem z [...] września 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że nie jest możliwe odtworzenie przedmiotowego aktu własności ziemi oraz szczegółowo o dokonanych ustaleniach w sprawie. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Wystąpienie choćby jednej z ww. przesłanek powoduje konieczność wydania przez organ II instancji orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania (zażalenia) z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. W przedmiotowej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, bowiem w sprawie nie zostało podjęte żadne orzeczenie administracyjne, które mogłoby podlegać zaskarżeniu do samorządowego kolegium odwoławczego, jako organu II instancji. Zażalenie zostało złożone od pisma informacyjnego Burmistrza Gminy [...] z [...] września 2017 r. Mając zatem na względzie, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zażaleniem złożonym od pisma, a nie orzeczenia administracyjnego, zdaniem Kolegium zaistniała podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2017 r. wniosła I. J.. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postępowania, tj. art. 73 § 2, art. 123, art. 124, art. 7, art. 77, art. 61, art. 141 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jej pismo z [...] maja 2017 r. stanowiło formalny wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie o odtworzenie aktu własności ziemi. Zatem na organie ciążył obowiązek wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia dokumentu i wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek. Co za tym idzie, pismo organu obarczone co prawda wadami formalnymi należało traktować jako odpowiedź organu na wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odtworzenia aktu własności ziemi, a taka odpowiedź zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego winna stanowić postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Skarżąca wskazała na sprzeczności w orzeczeniu SKO polegające na tym, iż SKO w pierwszej kolejności stwierdza, iż zażalenie w sprawie było niedopuszczalne z uwagi na istnienie przyczyn przedmiotowych, a to z uwagi na fakt, że w sprawie nie zostało podjęte żadne orzeczenie administracyjne, które mogłoby podlegać zaskarżeniu. Z drugiej natomiast strony SKO rozprawia się merytorycznie ze stanowiskiem skarżącej co do możliwości odtworzenia aktu własności ziemi, stwierdzając, iż organ I instancji po wpłynięciu wniosku skarżącej o odtworzenie aktu własności ziemi - winien uznać, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania stwarzająca obowiązek zakończenia postępowania przez jego umorzenie wobec braku podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W ocenie skarżącej w trybie administracyjnym jest możliwe rozstrzyganie czysto proceduralnych kwestii dotyczących decyzji administracyjnej, jaką jest akt własności ziemi. Dlatego dopuszczalnym jest np. postępowanie w przedmiocie odtworzenia aktu własności ziemi, a stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wyraził je już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19 września 2008 r., II SA/Lu 422/08,Lex nr 518021. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem SKO, że nie jest możliwe odtworzenie aktu własności ziemi w trybie p.p.s.a. Odtworzenie akt postępowania zakończonego wydaniem aktu własności ziemi nie jest sprawą przekazaną sądom przez art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 11, poz. 81 ze zm.). W konsekwencji powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2017 r. zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a., będącego podstawą prawną jego wydania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem ustalenie organu odwoławczego przedstawione w stanie sprawy, które skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia było nieprawidłowe. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] maja 2017 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Gminy [...] o odtworzenie aktu własności ziemi [...] z [...] kwietnia 1972 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej na nazwisko J. K., obejmującego działkę ew. [...] o pow. 1,10 ha położoną we wsi [...]. Pismem z [...] września 2017 r. znak [...] Burmistrz Gminy [...] poinformował wnioskodawczynię, że nie jest możliwe odtworzenie przedmiotowego aktu własności ziemi. W piśmie tym Burmistrz Gminy [...] poinformował również wnioskodawczynię szczegółowo o dokonanych ustaleniach w sprawie. Gdy żądanie strony, o którym mowa w art. 61 k.p.a. – stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. - zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2 art. 61a k.p.a.). Do innych uzasadnionych przyczyn stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należą przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jeden z nich zachodzi wówczas, gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego. Zgodnie z art. 124 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Pismo spełniające wszystkie wskazane w art. 124 k.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem. Należy podkreślić, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169; wyrok NSA z 21.02.1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222). Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych. Brak niektórych elementów nie może przesądzać, czy określona czynność organu administracyjnego może być uznana za postanowienie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222). W świetle powyższego pismo z [...] września 2017 r. winno zostać uznane przez organ odwoławczy za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, wydane w trybie zacytowanego art. 61a k.p.a. Pismo to zawiera bowiem wszystkie potrzebne elementy skutkujące uznaniem za postanowienie. Przede wszystkim w treści pisma wskazano organ wydający rozstrzygnięcie (Burmistrza Gminy [...]), adresata (skarżącą), zawarto rozstrzygnięcie o istocie sprawy o czym świadczy użyty zwrot – nie jest możliwe odtworzenie przedmiotowego aktu własności ziemi i pismo podpisała z up. Burmistrza Gminy [...] p.o. Geodeta Gminny Gminy [...]. Nie jest prawnie dopuszczalna odmowa przyjęcia i rozpatrzenia wniosku, chyba że zostanie on zakwalifikowany jako inny rodzaju pisma procesowego, np. odwołanie, zażalenie, żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji. Nie wydaje się postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli z przepisów Kodeksu wynika, że organ pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64) albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie (art. 65 § 1) lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 1 i 3). Przepis art. 61a k.p.a. dotyczy natomiast sytuacji, gdy złożony wniosek jest w pełni poprawny i powinien spowodować wszczęcie postępowania, jednakże wszczęcie postępowania nie jest możliwe ze względu na okoliczności wskazane w tym artykule, jak na przykład gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jednocześnie Sąd zauważa, że postanowienie Burmistrza Gminy [...] z [...] września 2017 r. zostało wydane już po wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej z [...] maja 2017 r. Świadczy o tym zawarta w nim treść, z której wynika, że organ czynił ustalenia w sprawie, które doprowadziły go do wniosku, że nie jest możliwe odtworzenie przedmiotowego aktu własności ziemi. Zebranie i ocena materiału dowodowego nie jest możliwa do przeprowadzenia poza postępowaniem administracyjnym. W takiej sytuacji procesowej, organ winien umorzyć postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i uzasadnić swoje stanowisko co do braku podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty., co umożliwi stronie przeprowadzenie instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 ww. ustawy. ----------------------- 4