IV SA/Wa 452/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska (spr.),, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2006r. sprawy ze skargi Wspólnoty Gruntowej (...) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) stycznia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę Decyzją z dnia (...)stycznia 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. po rozpatrzeniu odwołania Spółki (...) reprezentowanej przez L. Z. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia (...) listopada 2005 r. odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przedstawił następujący stan sprawy. Po rozpoznaniu wniosku L. Z. – pełnomocnika Zarządu Spółki (...) o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2005 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z/s w N. odmówił Wspólnocie Gruntowej (...) przyznania płatności na rok 2004, uznając, że podmiot ten nie jest uprawniony do uzyskania płatności bezpośrednich. W uzasadnieniu wskazano, że spółki wspólnot gruntowych nie kwalifikują się do przyznania płatności, jako że nie są posiadaczami gospodarstw rolnych oraz nie użytkują gruntów wspólnotowych. Odwołanie od w/w decyzji złożyli wnioskodawcy. W dniu (...) września 2005 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając iż naruszone zostały zapisy art.107 § 3 kpa, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Ponownie w dniu (...)listopada 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. z/s w N. wydał decyzję odmawiającą Wspólnocie Gruntowej (...) przyznania płatności na rok 2004. Uzasadnienie prawne decyzji rozszerzone zostało o zapis art. 2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 6 poz. 40 ze zm), który określa przesłanki kwalifikujące podmiot do uzyskania płatności bezpośrednich. Od tej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik Zarządu Spółki (...) wskazując zarzut naruszenia art.107 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę jej wydania poprzez przyjęcie, że wspólnota gruntowa nie użytkuje gruntów wspólnych i nie posiada gospodarstw rolnych. Organ drugiej instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i wskazał, że zgodnie z art.6 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. 1963, Nr 28, poz.169 ze zm.) uprawnionymi do udziału we wspólnocie są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwo rolne, które w ciągu ostatniego roku przed wejściem w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Ponadto w Rozporządzeniu Komisji Europejskiej Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. (Dz.U. WE nr L 327 z 12.12.2001 r.) ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92, dla powierzchni paszowych wykorzystywanych wspólnie należy rozdzielić powierzchnię pomiędzy poszczególnych rolników proporcjonalnie do korzystania z niej art.5 ust. 1 lit.b). Zgodnie z art.8 cytowanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz przysługujących im udziałów we wspólnocie ustawa w drodze decyzji starosta. Z kolei art.9 w/w ustawy określa sposób naliczania wielkości udziałów poszczególnych uprawnionych we wspólnocie gruntowej w częściach ułamkowych. Zdaniem organu drugiej instancji w przypadku wspólnoty gruntowej osoby uprawnione do korzystania z niej, a więc posiadacze gospodarstw rolnych w przypadku składania wniosków o płatności obszarowe winni dopisywać do posiadanych gruntów również powierzchnie wynikające z ich udziału ułamkowego w takich wspólnotach. Reasumując organ drugiej instancji uznał, że wspólnota gruntowa nie może ubiegać się o przyznanie płatności bezpośrednich, bowiem uprawnionymi do składania wniosków o przyznanie takich płatności są poszczególni posiadacze gospodarstw rolnych we wspólnocie gruntowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. złożył Zarząd Spółki (...). Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 lit.b Rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. (Dz.U. WE nr L 327 z 12.12.2001 r.) ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych na mocy Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 w związku z art. 14 ust.2, art.15 i 17 ust.6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. 1963, Nr 28, poz.169 ze zm.), a wyrażającą się w przyjęciu, iż obszary będące własnością wspólnot gruntowych powinny być dopisywane proporcjonalnie do udziałów rolników we wnioskach o przyznanie pomocy, podczas gdy cytowane wyżej przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowią, że osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej tworzą spółkę, która ma osobowość prawną, statut spółki określa podział dochodów i strat. Wskazując na tak sformułowany zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że podstawą utrzymania przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji było niespełnienie przez podmiot ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich warunku posiadania gruntów rolnych. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż z dniem 1 stycznia 2005 r. weszło w życie Rozporządzenie Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady WE nr 1782/2003, ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia rolników (Dz.Urz.WE Nr L 141, 30/04/2004 P.0018-0058). Zgodnie z treścią tego rozporządzenia od dnia 1 stycznia 2005 r. przestało obowiązywać Rozporządzenie Komisji Europejskiej Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednakże art. 8 ust. 2 lit.a obecnie obowiązującego Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 jest zapisem analogicznym do art. 5 ust. 1 lit.b (oba odnoszą się do zasad ogólnych dotyczących działek rolnych), toteż w niniejszym przypadku należy zastosować wykładnię funkcjonalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r., nr 6, poz. 40 ze zm.). Organy administracji – w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej - stosują bezpośrednio akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń zgodnie z Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą i postanowieniami art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowacji do Unii Europejskiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004r., nr 90, poz. 864). Do aktów tych należą też rozporządzenia Komisji (WE): - nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782, ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia; - nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, Przepisy rozporządzeń Unii Europejskiej muszą być jednak stosowane z poszanowaniem wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, w tym obowiązującej procedury administracyjnej, chyba że z unormowań rozporządzeń wynika, iż ustanawiają one odrębne zasady proceduralne lub określają inne reguły tej procedury niż wynikające z regulacji krajowych. Sytuacja taka w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi. W rozpoznawanej sprawie koniecznym jest ustalenie prawidłowej wykładni przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Wynika z tego przepisu, że osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". W uzupełnieniu tego przepisu wskazać należy na obecnie obowiązujący art.8 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/200 regulujący ogólne zasady dotyczące działek rolnych, a w szczególności powołując się ust.2 lit.a - " w odniesieniu do uprawy paszowej" – "jeśli uprawa paszowa jest w powszechnym użyciu, właściwe władze będą ją przyznawać indywidualnym rolnikom proporcjonalnie do jej użycia lub prawa do jej użycia" i uznać za słuszne stanowisko organu, że wspólnota gruntowa nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności bezpośrednich. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga pojęcie powszechnego użycia uprawy paszowej. Zostało ono sformułowane pierwotnie w art.5 ust. 1 lit.b Rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. (Dz.U. WE nr L 327 z 12.12.2001 r.) i oznacza, że " w przypadku, gdy powierzchnia paszowa wykorzystywana jest wspólnie, właściwe władze powinny hipotetycznie rozdzielić taką powierzchnie pomiędzy poszczególnych rolników, proporcjonalnie do zakresu korzystania z takiej powierzchni lub prawa do korzystania z niej". Wspólnota gruntowa jest - co do zasady - rodzajem współwłasności. Jak podkreśla się w piśmiennictwie "Instytucja wspólnot gruntowych, będąca reliktem uwłaszczenia włościan, przetrwała do dziś w postaci szczególnego rodzaju współwłasności rządzącej się własnymi prawami, uregulowanymi w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.)". Ustawa ta ma charakter przepisów szczególnych w stosunku do przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności. Przepisy te stosuje się do wspólnot gruntowych tylko odpowiednio, tzn. jeśli ustawa nie stanowi inaczej i jeżeli nie byłoby to niezgodne z naturą prawną wspólnoty gruntowej ("Prawo obrotu nieruchomościami" pod. red. St. Rudnickiego, 4 wyd., C.H. Beck, Warszawa 2001, str. 275 i n.). Od dnia wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (dzień ogłoszenia: 5 lipca 1963 r.) nieomal wszystkie sprawy związane ze statusem wspólnot gruntowych objęte zostały reżimem prawa administracyjnego, z wyłączeniem w większości tych spraw właściwości sądów powszechnych. I tak, zgodnie z art. 8 ustawy do wyłącznej kompetencji starosty należy ustalenie, w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 1 i 3 ustawy, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie (art. 8 ust. 1). Również starosta ustala, w drodze decyzji, wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie (art. 8 ust. 2). Na gruncie niniejszej sprawy szczególnie wskazać należy art. 9 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wg, którego udziały poszczególnych uprawnionych we wspólnocie gruntowej określa się w idealnych (ułamkowych) częściach, zaś jak wynika z ust. 2 wielkość udziałów uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej ustala się w ten sposób, że połowę wspólnoty dzieli się pomiędzy uprawnionych (art. 6 ust. 1) w równych częściach, drugą zaś połowę - proporcjonalnie do obszarów gruntów posiadanych przez każdego z uprawnionych, a położonych na obszarze tej samej lub graniczącej z nią gminy. Mając na uwadze powyższe uregulowanie uznać należy, że w przypadku wspólnoty gruntowej osoby uprawnione do korzystania z niej, a więc posiadacze gospodarstw rolnych, w przypadku składania wniosków o płatności obszarowe, winni dopisywać do posiadanych gruntów również powierzchnie wynikające z ich udziału ułamkowego w takich wspólnotach. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).