IV SA/Wa 452/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska,, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu ustalenia klasyfikacji działek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podaniem z dnia [...] lipca 2013 r. A.B. wystąpiła do Starosty Powiatu [...] o przeprowadzenie klasyfikacji gleboznawczej w działkach nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1,0103 ha położonych w obrębie [...] gm. G. i wyznaczenie klasyfikatora R.C. do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych i sporządzenia dokumentacji geodezyjno - kartograficznej. Wniosek swój uzasadniła tym, że bonitacja gleboznawcza nie odpowiada właściwościom produkcyjnym gruntu i cechom morfologicznym gleby. Starosta upoważnił ww. klasyfikatora do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych na wskazanych działkach. Po otrzymaniu operatu klasyfikacyjnego od klasyfikatora R.C., Starosta zawiadomił strony o terminie i miejscu wyłożenia projektu operatu klasyfikacyjnego. Strony po zapoznaniu się z klasyfikacją nie wniosły żadnych zastrzeżeń. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] odmówił zatwierdzenia projektu ustalenia klasyfikacji gleboznawczej w działkach nr G., [...], [...] o łącznej powierzchni 1,0103 ha położonych w obrębie [...] gm. G. zgodnie z mapą klasyfikacji sporządzoną przez klasyfikatora R.C. zarejestrowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. pod zgłoszeniem nr [...]. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, iż gleboznawcza klasyfikacja gruntów na przedmiotowym obszarze została przeprowadzona w 1961 roku w ramach powszechnej klasyfikacji, obejmującej obszar całej Polski. Klasyfikacja została wówczas przeprowadzona według jednolitych zasad dla obszaru całego kraju, według najnowszych osiągnięć nauki w dziedzinie gleboznawstwa, w oparciu o przyrodnicze właściwości gleb wynikające z ich pochodzenia, składu granulometrycznego oraz ich właściwości fizykochemicznych, a jej ustalenia zachowują nadal ważność - § 12 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zmiany w jakości gleb są bowiem procesem bardzo powolnym, niezauważalnym na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Klasyfikacja gruntów wsi [...] została zatwierdzona orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] [...] 1961 r. nr [...]. Działki ewidencyjne nr G., nr [...] i nr [...], położone we wsi W., gminy G., stanowią część kompleksu o powierzchni około 20 ha, w którym grunty są sklasyfikowane jako grunty orne klasy IlIa i Illb. W planie zagospodarowania przestrzennego wsi W., gminy G., obszar obejmujący, między innymi, w/w działki ewidencyjne oznaczony jest jako tereny przemysłowo - składowe "PS". Z uwagi na istniejący plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego wsi W., gminy G., istnieje możliwość rozpoczęcia inwestycji, bez zmiany klasy gruntu. Odwołanie od tej decyzji złożyła A.B. reprezentowana przez radcę prawnego K.Z. W odwołaniu skarżąca zarzuciła decyzji Starosty błędną interpretację przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Jednocześnie podniosła zarzut, że mimo takiej interpretacji prezentowanej w uzasadnieniu decyzji starosta prowadził postępowanie administracyjne na wniosek strony, w tym kosztowne dowody. Podniesiono, że przedmiotowa decyzja naraża stroną na dodatkowe nieuzasadnione koszty związane z ewentualnym przekształceniem gruntu na cele nierolne i szkody związane z odwlekaniem terminu rozpoczęcia planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 b ust. 2 pkt 2, art. 20, 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. 193 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) po rozpatrzeniu odwołania A.B. od decyzji Starosty Powiatu [...] o ustaleniu klasyfikacji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu ustalenia klasyfikacji dotyczącej działek ewidencyjnych nr G., [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,0103 ha położonych w obrębie ewidencyjnym [...] gm. G., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien uzupełnić dotychczasowe postępowanie i wyjaśnić jakie jest przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej działki, jak również czy nastąpiła trwała zmiana użytków gruntowych. Z załączonego do akt sprawy fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowe działki zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaliczone do terenów "PS" - terenów przemysłowo-składowych. Z odwołania strony wynika, że właścicielka ma plany inwestycyjne związane z tą nieruchomością. Starosta winien uzyskać od strony wyjaśnienia, jaki związek mają właściwości produkcyjne gruntu, uzasadniające prowadzenie postępowania klasyfikacyjnego, z planowaną inwestycją. Jaki przepis zobowiązuje organ do obniżenia klasy bonitacyjnej gleby przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele inwestycyjne. Organ wskazał, iż przepis § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U z 2012 r. poz. 1246) przewiduje prowadzenie postępowania w sprawie klasyfikacji na wniosek właściciela gruntów lub innego władającego gruntów podlegających klasyfikacji. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie grunty były już sklasyfikowane, a klasyfikacja była zatwierdzona ww. ostatecznym orzeczeniem z 1961 r. Organ I instancji nie wyjaśnił przyczyny objęcia gruntów ponowną klasyfikacją w świetle przepisu § 12 rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien uzasadnić do jakich przesłanek zaliczył argumenty zawarte we wniosku zainteresowanej, upoważniając klasyfikatora do przeprowadzenia klasyfikacji przedmiotowej działki. Stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji nie wynika z przeprowadzonego w tym celu postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. A.B. reprezentowana przez radcę prawnego K.Z. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie, w szczególności, przepisów postępowania tj.: 1. art.7, 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów strony oraz wyjaśnienia występujących w sprawie wątpliwości, co do klasyfikacji działek wskazanych we wniosku, i jednoznacznego ustalenia ich klasyfikacji, pomimo, iż przeprowadzone przez klasyfikatorów p. R.C. jak i p. S.R. klasyfikacje potwierdziły istnienie błędu w obowiązującej klasyfikacji i nieaktualność danych znajdujących się w ewidencji gruntów; 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; 3. przepisów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; 4. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji zamiast wydania orzeczenia merytorycznego przez organ II instancji. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, iż do czynności klasyfikacyjnych Starosta upoważnił gleboznawcę specjalistę R.C. Powołanie klasyfikatora odbyło się zgodnie z obowiązującymi przepisami. Klasyfikator potwierdził w trakcie wykonywania badania gleby, że klasyfikacja z 1961 roku obejmująca ten teren nie odzwierciedla rzeczywistego składu granulometrycznego profilu gleby i tym samym klasy gruntu. Strona brała udział w czynnościach klasyfikatora i zgodziła się z jego ustaleniami. Wykonaną dokumentację klasyfikator przekazał do Starostwa celem kontroli technicznej i wydania decyzji zatwierdzającej wyniki klasyfikacji. Starosta nie zgadzając się z ustaleniami klasyfikatora, powołał z urzędu bez wniosku strony kolejnego klasyfikatora, o czym nie poinformował strony naruszając, w szczególności przepis § 6 rozporządzenia. Powołanie tego klasyfikatora nie odbyło się w trybie rozpatrywania wniosku strony, a w ramach działania z urzędu naruszając wszystkie przepisy rozporządzenia określające tryb klasyfikacji z urzędu, w tym § 4 (bo brak podstaw do działania z urzędu), § 6 (bo brak zawiadomienia), § 7 (bo brak umożliwienia udziału strony w czynnościach), § 8-11 (bo nie wykonano żadnego z obowiązków określonych tymi przepisami). Starosta nie poinformował strony o czynnościach w terenie czym uniemożliwił stronie czynny udział w postępowaniu. W ocenie skarżącej zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji, jednak stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji nie odnosi się do zarzutów strony i bezpośrednio zmierza do odmowy uwzględnienia żądań strony. Zdaniem skarżącej decyzja nie jest spójna z treścią rozstrzygnięcia i nie wskazuje przyczyn uchylenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż klasyfikator "obniżył dotychczas obowiązującą klasyfikację zgodnie z oczekiwaniami zainteresowanych" nie odnosząc się w zupełności do przedstawionego w operacie klasyfikacyjnym zestawienia profilu glebowego faktycznie występującego w przedmiotowych działkach z profilem opisanym w materiałach archiwalnych obowiązującej klasyfikacji. Skarżąca podkreśliła, iż przyczyną przeprowadzenia ponownej klasyfikacji są błędy w obowiązującej dokumentacji klasyfikacyjnej z 1961 r., opis odkrywek przypisany do klasy IlIa i Illb jest niezgodny z prawdziwym stanem gruntu. Klasyfikator potwierdził brak powyższych gleb na opisywanym terenie oraz że rozbieżności w opisie klas wynikają z błędów w klasyfikacji z 1961 r. W ocenie strony skarżącej w sprawie został zgormadzony materiał wystarczający do orzeczenia zgodnego z wnioskiem strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powodem uchylenia decyzji jest również naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, okazały się zadane. Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylająca decyzję Starosty Powiatu [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu ustalenia klasyfikacji dotyczącej działek ewidencyjnych nr G., [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,0103 ha położonych w obrębie ewidencyjnym [...] gm. G. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy uchylając decyzję Starosty Powiatu [...] i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał, aby w sprawie zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu okoliczności na które powołał się organ odwoławczy uzasadniając uchylenie decyzji Starosty mogą być wyjaśnione na etapie postępowania przed organem drugiej instancji. W ramach uprawnień organu odwoławczego leży bowiem wyjaśnienie jakie jest przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej działki, jak również czy nastąpiła trwała zmiana użytków gruntowych i uzyskanie od strony wyjaśnienia, jaki związek mają właściwości produkcyjne gruntu, uzasadniające prowadzenie postępowania klasyfikacyjnego, z planowaną inwestycją. Jeżeli zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powyższe okoliczności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stosownie do treści art. 136 k.p.a. upoważniony był do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Chociaż jak zauważa strona skarżąca, podstawą dokonania zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest aktualny stan gleby na przedmiotowych działkach, zatem przedmiotem oceny nie jest przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej działki oraz wyjaśnienie jaki związek mają właściwości produkcyjne gruntu, uzasadniające prowadzenie postępowania klasyfikacyjnego z planowaną inwestycją wskazane w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania powinna być, więc ocena klasy bonitacyjnej gleby i wyjaśnienie czy klasa bonitacyjna gleby od czasu poprzedniej klasyfikacji tj. 1961 r. uległa zmianie na tyle, by dokonać jej zmiany orzeczeniem w sprawie klasyfikacji gruntów, skutkującym stosowną zmianą w ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do treści § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U z 2012 r. poz. 1246) postępowanie w sprawie klasyfikacji może być przeprowadzone na wniosek właściciela gruntów lub innego władającego gruntów podlegających klasyfikacji. Jak wynika z akt sprawy o przeprowadzenie klasyfikacji gleboznawczej na działkach nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1,0103 ha położonych w obrębie [...] gm. G., wnosiła skarżąca. Wniosek swój uzasadniła tym, że bonitacja gleboznawcza nie odpowiada właściwościom produkcyjnym gruntu i cechom morfologicznym gleby. Klasyfikator sporządził operat i obniżył dotychczas obowiązującą klasyfikację zatwierdzoną prawomocnym orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...].[...].1961 roku nr [...]. Organ odwoławczy, wbrew wymogom wynikającym z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie dopełnił obowiązku wyczerpująco rozpatrzenia materiału dowodowego. Tym samym naruszył także zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także zbadanie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Trzeba bowiem wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Nieodzowne jest również, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. nie można zatem rozumieć w sposób formalny (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 – lex nr 27873, oraz z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA/WA 721/92 – lex nr 10341). Identyczne stanowisko prezentuje także nauka prawa jednoznacznie wskazując, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (por. m.in. komentarz do art. 138 k.p.a. pod redakcją, B. Adamiak i J. Borkowskiego). Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się przy tym tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest, bowiem stosownie do art. 80 k.p.a. do dokonania oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu podkreślić trzeba, że sąd administracyjny kontroluje prawidłowość działań organów administracji publicznej, a postępowanie przed nim nie jest kontynuacją sprawy administracyjnej. Z tych względów brak jest podstaw do dokonania przez sąd oceny zarzutów o charakterze materialnoprawnym i rozstrzygania podnoszonych w tej skardze kwestii, skoro w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia procesowe, wymagające ponownego wydania decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji uwzględniając wyrażone powyżej stanowisko sądu dokona samodzielnych ustaleń oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego, odniesie się do wszystkich zarzutów odwołania, a następnie wyda stosowną decyzję. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z działając na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 490) zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.