IV SA/Wa 453/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 453/09 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].11.2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Starosty W. z dnia [...].08.2007 r., uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie Zakładu [...] "M." Sp. j. T. i A. K., E. i W. K., położonego w K. przy ul. [...] - działki o nr ew. [...]i [...], obręb [...]. Natomiast w uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy podzielił zarzuty zażaleń wniesionych przez R. A. oraz J. S.. Stwierdził mianowicie, że w aktach sprawy brak jest wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla konkretnego przedsięwzięcia. Nadto uzasadnienie Starosty nie zawiera uzasadnienia sporządzonego zgodnie z wymogami art. 107 Kpa. Podniesiono także, iż wątpliwości budzi zgodność zamierzonego przedsięwzięcia z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji usytuowany jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem MNU stanowiącym teren zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych, a więc przedsięwzięć niewymagających sporządzenia raportu. Zamierzone przedsięwzięcie natomiast należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagane sporządzenie raportu. We wniesionej skardze J. S. zarzucił brak spójności pomiędzy osnową postanowienia Samorządowego Kolegium a jego uzasadnieniem wyraźnie wskazującym na zasadność uchylenia postanowienia Starosty. Powołując się na art. 54 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Samorządowe Kolegium uchyliło postanowienia uzgadniające obu instancji. Na skutek skargi wniesionej na to rozstrzygnięcie przez inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2.09.2008 r. uchylił postanowienie wydane w trybie autokontroli. W efekcie w obrocie prawnym ponownie znalazły się postanowienie z dnia [...].11.2007 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty W. z dnia [...].08.2007 r. oraz "odżyła" skarga na te rozstrzygnięcia wniesiona przez J. S.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż podjęło próbę w ramach autokontroli wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć. W piśmie procesowym pełnomocnik inwestora - Zakładu [...] "M." Sp. j. T. i A. K., E. i W. K. zarzucił brak legitymacji po stronie skarżącego podnosząc, iż jego nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], która ma być zainwestowana, a nadto inwestycja na niej realizowana ma polegać jedynie na przeprowadzeniu drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty W. naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się na wstępie do wniosku inwestora o odrzucenie skargi jako niepochodzącej od strony należy podkreślić, iż skarżący od początku traktowany był jako strona tego postępowania z racji negatywnego oddziaływania przedmiotowego zakładu [...] na jego nieruchomość. Udział ten nie był wówczas kwestionowany przez inwestora. J. S. zostało doręczone pismo, w którym Burmistrz Miasta K. zwrócił się do Starosty W. o uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia oraz postanowienia obu instancji, złożył nadto zażalenie. Także wówczas jego uprawnienia jako strony tego postępowania nie były kwestionowane przez Zakład [...] "M." Sp. j. T. i A. K., E. i W. K., którą to Spółkę zawiadomiono w dniu [...].08.2007 r. o złożeniu przez niego zażalenia. Należy nadto zauważyć, iż w sprawie dotyczącej oceny legalności autokontroli SKO Wojewódzki Sąd Administracyjny również uznał go za stronę postępowania w przedmiocie uzgodnienia decyzji środowiskowej, został zawiadomiony o wyznaczonej wówczas rozprawie, a nadto doręczono mu uchylający wyrok WSA z dnia 2.09.2008 r., o sygn. akt IV SA/Wa 723/08. Tą oceną prawną w myśl art. 153 P.p.s.a. skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany. Należy przy tym mieć na uwadze, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził wówczas, że wyeliminowane w trybie autokontroli postanowienia uzgadniające były zgodne z prawem. Wskazał jedynie, iż rozstrzygnięcie sprawy w trybie autokontroli winno prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a więc ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Nie może ono uruchamiać nowego toku postępowania administracyjnego w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Nadto rozstrzygniecie musi być zgodne z żądaniem zawartym w skardze. W wyroku tym podkreślono, iż wyjść poza ograniczenia wiążące się z instytucją autokontroli może -badając legalność aktu prawnego - jedynie Sąd Administracyjny rozpoznający skargę, który nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc zatem do sądowej kontroli postanowień obu instancji na wstępie należy zauważyć, iż rzeczywiście zachodzi zasadnicza sprzeczność pomiędzy sentencją postanowienia organu odwoławczego a motywami tego rozstrzygnięcia zawartymi w uzasadnieniu. Rolą uzasadnienia jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia, a zatem zgodność motywów z tym rozstrzygnięciem. Mając na uwadze, że konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, a nie w uzasadnieniu, które ma jedynie objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania danego przepisu prawnego zaskarżone postanowienie jest postanowieniem utrzymującym w mocy rozstrzygnięcie Starosty. Zaskarżone postanowienie tej treści jest niewątpliwie wadliwe. Wynika to z mankamentów postanowienia Starosty W. z dnia [...] .08.2007 r. uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie Zakładu [...] "M." Sp. j. T. i A. K., E. i W. K., położonego w K. przy ul. [...] – działki o nr ew. [...] i [...], obręb [...]. W myśl przepisów obowiązujących w czasie wydawania postanowień obu instancji, jeżeli zamierzona inwestycja należała do wymagających lub mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), to jako inwestycja mogąca znacząco oddziaływać na środowisko w myśl art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska /Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.-zwanej dalej Poś/ jej realizacja była dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowań zgody. Wydanie takiej decyzji w myśl ust. 3 art. 46 Poś wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Obejmowało ono m. in. uzgodnienie warunków realizacji takiego przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska w myśl art. 48 ust. 2 pkt 1 Poś. Stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 1 Poś, realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Poś, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z dyspozycją art. 47 wspomnianej ustawy, w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między czynnikami, o których mowa w lit. a-c, e) dostępność do złóż kopalin; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu. I wreszcie — w myśl art. 56 ust. 2 powołanej ustawy — w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa: 1) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia; 2) warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; 3) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym; 4) wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii; 5) wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko; 6) w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 1 Poś - stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. W niniejszej sprawie przyjęto, iż jest to zamierzenie inwestycyjne mogące wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a więc takie które wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody (§ 3 ust. 1 pkt. 80 i 81 cyt. rozporządzenia), a co za tym idzie uprzedniego uzgodnienia warunków realizacji tego przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska, którym wówczas był właściwy starosta (art. 376 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 Poś). Organ uzgadniający zobowiązany był zatem wskazać wymagania dotyczące ochrony środowiska dla tego przedsięwzięcia, konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. W aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia wniosku inwestora o ustalenie środowiskowych uwarunkowań, nie potwierdzona za zgodność z oryginałem. We wniosku tym stwierdzono ogólnie, iż chodzi o rozbudowę Zakładu [...], nie precyzując dokładnie na czym ma ona polegać. Doprecyzowanie miał stanowić raport oddziaływania na środowisko tej inwestycji, który wskazuje, iż celem rozbudowy jest dostosowanie Zakładu do wymagań UE. Wynika z niego nadto, że konieczne jest zwiększenie powierzchni produkcyjnej i modernizacji części istniejącej. Prowadzić ma do tego przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku produkcyjnego i budynku gospodarczego z przeznaczeniem na myjnię samochodów oraz dobudowanie budynku wędliniarni. Jednocześnie we wniosku zaznaczono, iż inwestor zamierza utrzymać wielkość produkcji na tym samym poziomie. Sporządzony raport w dniu [...].07.2007 r. został uzupełniony. W ocenie Sądu postanowienie uzgadniające Starosty W. z dnia [...].08.2007 r. nie wskazywało w sposób dostateczny warunków, pod którymi inwestycja ta mogłaby zostać zrealizowana z punktu widzenia ochrony środowiska, choć organ był do tego zobowiązany. Jego treść tworzyły w dużej mierze zacytowane przepisy obowiązujących wówczas w tym zakresie aktów prawnych. Nie zamieszczono w nim natomiast wymogów realizacji tej konkretnej inwestycji, które pozwoliłyby w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określić szczegółowe warunki jej realizacji z punktu widzenia ochrony środowiska. W uzgodnieniu tym brak jest jakichkolwiek konkretów, które wiązałyby inwestora. Wymieniając warunki realizacji tej inwestycji wskazano m. in. w sposób ogólny, że w projekcie budowlanym należy uwzględnić rozwiązania i technologie zapewniające ograniczenie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem rozbudowanego zakładu, spełniające wymagania Poś, przedstawione w raporcie. Sformułowanie takie prowadzi do konieczności czytania tego postanowienia wraz z treścią owego raportu, który nie stanowi jego załącznika. Czyni je przez to nieczytelnym oraz pozbawia możliwości poznania tych wymogów przez pozostałe, poza inwestorem, strony tego postępowania. Obowiązkiem organu uzgadniającego było dokonanie oceny raportu i umieszczenie w postanowieniu tych warunków realizacji zamierzonej inwestycji, wynikających z jego treści, których poprawność zostanie w postępowaniu uzgadniającym stwierdzona, maja one bowiem zapewnić właściwą ochronę środowiska. Nie jest dopuszczalna praktyka pomijania przez organ uzgadniający obowiązku szczegółowego, konkretnego wymienienia warunków, pod którymi możliwa stanie się realizacja inwestycji, z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska. Brak oczywistości co do koniecznych wymogów pozostaje w sprzeczności z funkcją tego uzgodnienia, którego rolą jest poprzedzenie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i związania w niej konkretnymi wskazaniami. Nadto w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Starosta winien wskazać przyczyny, motywy dla których takie a nie inne warunki umieścił, czego także zabrakło w jego postanowieniu. Wątpliwości może budzić także zgodność tego zamierzenia z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego dla tego obszaru. W raporcie oddziaływania na środowisko nie wskazano bowiem w sposób wystarczająco jasny na czym będzie owa rozbudowa polegała. Na kserokopii wniosku o decyzję środowiskową inwestor wskazał, iż ma to być rozbudowa, raport natomiast mówi o rozbudowie i modernizacji, z kolei pełnomocnik inwestorów w piśmie procesowym z dnia [...].06.2009 r. wskazał, iż na działce nr [...] również przeznaczonej pod przedmiotowe zainwestowanie zamierzenie Zakładu [...] "M." Sp. j. T. i A. K., E. i W. K. ma polegać jedynie na przeprowadzeniu drogi, której urządzenie, jak wynika z raportu i jego uzupełnienia, nie było przewidywane i wymienione. Nie jest zatem oczywiste na czym zamierzone przez inwestorów przedsięwzięcie ma dokładnie polegać. W tym stanie rzeczy trudno mówić o przeprowadzeniu prawidłowej oceny jego wpływu na środowisko. Organy obu instancji nie wyjaśniły zatem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie ustalono w szczególności jakie rozmiary ma przyjąć planowana przebudowa i rozbudowa istniejącego budynku produkcyjnego oraz jak dużym obiektem będzie dobudowany budynek wędliniarni. Zamierzenia te winny być precyzyjnie określone i dopiero w tym kontekście można ocenić, czy realna jest deklaracja inwestora utrzymania wielkości produkcji na tym samym poziomie, a co za tym idzie utrzymania emitowanych zanieczyszczeń środowiska na dotychczasowym poziomie. Poczynienie takich ustaleń pozwoliłoby dopiero stwierdzić zgodność tego zamierzenia z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja ta była już zrealizowana w obecnym kształcie przed uchwaleniem owego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta K.. O sprzeczności z zapisem obowiązującego planu, określającym ten obszar symbolem MNU i dopuszczającym na nim jedynie usługi nieuciążliwe można byłoby mówić wówczas, gdy na skutek rozbudowy i modernizacji negatywne oddziaływanie na środowisko tej inwestycji ulegałoby zwiększeniu w stosunku do stanu obecnego. Produkcja prowadzona przez inwestorów stanowi bowiem usługi uciążliwe i z racji zapisu planu dopuszczającego na tym obszarze jedynie usługi nieuciążliwe, zwiększenie ich uciążliwości będzie pozostawało w sprzeczności z tym zapisem planu. Postanowienie Starosty W. miało na celu uzgodnienie warunków realizacji tego przedsięwzięcia z punktu widzenia ochrony środowiska. Nie spełniło tego wymogu. Błędu tego nie naprawił także organ odwoławczy mimo nałożonego na niego obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, wynikającego z art. 15 Kpa. Postanowienia obu instancji wydane zostały zatem z naruszeniem art. 7 Kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszając nadto art. 8 Kpa oraz 11 Kpa. Nie przeprowadzono także właściwej oceny sporządzonego raportu oddziaływania tego zamierzenia na środowisko, co pozostawało w sprzeczności z wymogiem wynikającym z art. 77 § 1 Kpa. Jednocześnie wadliwe było, jak uprzednio wykazano, uzasadnienie zarówno postanowienia Starosty, z uwagi na niewskazanie motywów, które wyjaśniałyby dlaczego właśnie takie warunki realizacji zamierzonego przedsięwzięcia przyjęto i jakie obowiązki one nakładają na inwestora, jak i SKO, jego uzasadnienie pozostawało bowiem w zasadniczej sprzeczności z treścią podjętego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Ustalając aktualną właściwość organów przy rozpoznawaniu skargi Sąd miał na względzie a contrario treść art. 168 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227), określanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) -orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 156 ustawy o udostępnianiu informacji do ponownego uzgodnienia warunków realizacji tego przedsięwzięcia właściwy będzie przez rok od dnia wejścia w życie cyt. ustawy Starosta, jako wykonujący zadania właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Jednakże jego postanowienie w tym zakresie będzie ostateczne w myśl art. 153 ust. ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji i nie będzie podlegało samodzielnemu zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jego kontrola będzie możliwa natomiast w ramach kwestionowania późniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia.