IV SA/Wa 453/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 23 września 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 12 stycznia 2022 r., nr 14/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem Nr 14/2022 z 12 stycznia 2022 r., Wojewoda Mazowiecki stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...], którą Starosta Powiatu [...] orzekł o zatwierdzeniu statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej we wsi [...] powiat [...] województwo [...]. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] Starosta Powiatu [...] orzekł o zatwierdzeniu statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej we wsi [...], powiat [...], województwo [...]. Od powyższej decyzji odwołanie zatytułowane "sprzeciw’" złożył T.C. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 12 stycznia 2022 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji z [...] sierpnia 2021 r., którą Starosta Powiatu [...] orzekł o zatwierdzeniu statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej we wsi [...] powiat [...] województwo [...]. Organ uznał, że odwołanie zostało złożone w terminie, ale jest niedopuszczalne, ponieważ zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 28 kpa. Na potwierdzenie powyższego organ przytoczył stan faktyczny sprawy, wskazując że Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. znak [...] ustalił, że wspólnotę gruntową wsi [...], gminy [...] stanowi nieruchomość oznaczona jako działki ewidencyjne nr: [...] o pow. 0,71 ha, [...] o pow. 0,02 ha, [...] o pow. 0,20 ha, [...] o pow. 2,06 ha, [...] o pow. 0,65 ha o ogólnej powierzchni 3,64 ha, położone w obrębie ewidencyjnym [...], gminy [...], powiatu [...], województwa [...]. Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...]Starosta Powiatu [...] orzekł o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi [...], gminy [...], o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Następnie decyzją z [...] lipca 2019 r. znak: [...] ustalił wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej obrębu ewidencyjnego [...], gminy [...] oraz wykaz gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie, o których mowa w art. 6a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wojewoda przypomniał, że z treści art. 14, 15 i 16 ustawy z 29 czerwca 1963 . o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. 2016.703 t. j.) wynika między innymi, że: - osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty; - utworzenie spółki następuje w drodze uchwały powziętej większością głosów uprawnionych do udziału we wspólnocie przy obecności przynajmniej ich połowy. Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu; - członkami spółki są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej; - członkami spółki mogą być również posiadacze gruntów przyległych do wspólnoty gruntowej na warunkach określonych w statucie. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że osoby uprawnione do udziału we wspólnocie wsi [...] [...] listopada 2019 r. podjęły uchwałę nr [...] o utworzeniu spółki dla zagospodarowania wspólnoty wsi [...] oraz uchwałę Nr [...] o nadaniu statutu spółki. Następnie Wspólnota wsi [...] wystąpiła do Starosty Powiatu [...] o zatwierdzenie na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, statutu spółki. Zgodnie z powyższym przepisem statut spółki, jego zmiany, zatwierdza starosta w drodze decyzji. Z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu statutu spółki stała się ostateczna, spółka nabywa osobowość prawną, Wojewoda wskazał, że z akt sprawy nie wynika, że odwołujący jest udziałowcem Wspólnoty wsi [...]. W związku z tym organ stwierdził, że T. C. nie ma w przedmiotowej sprawie przymiotu strony, co powoduje, że wniesione odwołanie - "sprzeciw" jest niedopuszczalne. Odnosząc się do treści "sprzeciwu", w którym odwołujący wskazuje, ze ani on ani reszta mieszkańców wsi nie znają szczegółów powstania wspólnoty i listy udziałowców wspólnoty, organ odwoławczy wskazał, że w celu zapoznania się z aktami spraw decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie, należy zwrócić się bezpośrednio do Starosty Powiatu [...]. Zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, decyzje, postanowienia oraz inne pisma w sprawach rozstrzyganych na podstawie tej ustawy doręcza się poprzez ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, wywieszenie w urzędzie gminy oraz starostwa na okres 14 dni, Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 12 stycznia 2022 r. wniósł T. C., dalej "skarżący". Skarżący nie sformułował konkretnych zarzutów. Wskazał, że nie zgadza się z wydanym przez organ rozstrzygnięciem. Wyjaśnił, że jest właścicielem gospodarstwa we wsi [...], a jego działki graniczą z gruntami sołeckimi, powstałej spółki. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Starosty Powiatu [...] i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021r. poz. 239), dalej: p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia postanowienia organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie Wojewody Mazowieckiego Nr 14/2022 z 12 stycznia 2022 r stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...], którą Starosta Powiatu [...] orzekł o zatwierdzeniu statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej we wsi [...] powiat [...] województwo [...]. Kontrolowane postanowienie stanowi rozstrzygnięcie o charakterze formalnym. Oznacza to, iż Sąd objął kontrolą tylko to postanowienie, pozostawiając poza swoją oceną decyzję wydaną przez organ I instancji. Innymi słowy – zadaniem Sądu w niniejszym postępowaniu sądowym było sprawdzenie – czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania T. C. od decyzji Starostu Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod wskazanym względem, wyjaśnić w pierwszym rzędzie należy, że stosownie do art. 127 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 k.p.a.). Jednocześnie wyjaśnić należy, że pierwszym etapem postępowania odwoławczego, prowadzonego przed organem odwoławczym, jest tak zwana faza wstępna, w której organ ten jest zobowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z powyżej przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu ma obowiązek dokonać wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia poprzez sprawdzenie, czy odwołanie czyni zadość dla podania i czy zostało złożone w terminie przez legitymowany podmiot, tj. będący stroną w postępowaniu. Dopiero ustalenie tych kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Skoro bowiem zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie, to należy przyjąć, że jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., odwołanie jest niedopuszczalne, o czym orzeka organ odwoławczy w formie postanowienia, bez merytorycznego rozważenia zarzutów postawionych w odwołaniu. Postępowanie przed Starostę Powiatu [...] było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 703). Przepisy tej ustawy nie regulują kwestii legitymacji procesowej w postępowaniach prowadzonych w oparciu o jej regulacje. Zastosowanie zatem znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny to interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie przyjmuje się, że interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1588/12, Lex nr 1218392). Interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego. Kwestia posiadania interesu prawnego, który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest więc od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy zasadnie przyjął, T.C., nie posiada statusu strony w sprawie dotyczącej zatwierdzenia statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej we wsi [...], wydanej w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z tym przepisem statut spółki, jego zmiany, zatwierdza starosta w drodze decyzji. Z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu statutu spółki stała się ostateczna, spółka nabywa osobowość prawną. Jak wyżej była mowa, dla uznania, że danemu podmiotowi przysługuje status strony, konieczne jest wykazanie że posiada on interes prawny do udziału w danym postępowaniu. Interes prawny strony powinien zaś wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. W orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Istotne przy tym, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Przy tym, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. A zatem podmiot chcący być stroną postępowania musi wykazać swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy, tj. wskazać normę prawa materialnego, której naruszenie spowoduje negatywne skutki prawne. Postępowanie administracyjne dotyczy bowiem interesu prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tego podmiotu. Konkludując, zdaniem Sądu, prawidłowym jest uznanie, że przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie statutu Spółki w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, posiadają przede wszystkim podmioty uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej, a wszystkie inne podmioty mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. Jak wynika z ustaleń organów, które nie zostały w sposób przekonywujący podważone przez skarżącego, nie wykazał on, by legitymował się na podstawie zgromadzonego materiału interesem prawnym, który dawałby mu prawo do udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej we wsi [...] W szczególności skarżący nie wykazał, że jest podmiotem uprawnionym do udziału we wspólnocie gruntowej. Wobec powyższych ustaleń w ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ II instancji zasadnie przyjął, że skarżący nie posiada legitymacji do złożenia odwołania. W konsekwencji organ prawidłowo orzekł o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez pana T. C. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.