IV SA/Wa 453/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Anna Sękowska Protokolant sekr. sąd. Luiza Cycling po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 3 listopada 2022 r., nr DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.94.2019.AK/KM/EU/MKW.56 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z dnia 3 listopada 2022 r., nr DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.94.2019.AK/KM/EU/MKW.56, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa) w związku z art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ocenie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa ooś) po rozpoznaniu odwołania W. K. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ lub organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Opracowaniu koncepcji budowy obwodnicy miasta [...]" – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy lub organ): 1. uchylił w całości punkty: II.2.1, II.2.3, II.2.4, II.2.9, II.2.10, II.2.14, II.2.23, II.2.27, II.2.31, II.3.8, II.3.9, II.3.10, II.3.11, II.3.13, II 3.16e, II.3.16i, II 3.20 wiersz nr 6 od góry tabeli, II.3.23, II. 3.24, V.1, V.9, VII oraz VIII decyzji organu I instancji i orzekł merytorycznie o ich treści; 2. uchylił w części punkty: III dotyczący załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł merytorycznie; 3. uchylił punkty: II.2.8, II.2.11, II.2.12, II.2.15, II.2.21, II.3.7, II.3.12, II.3.14, II.3.18, II.3.19, II.3.25, IV, V.2 oraz V.4 i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji; 4. w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja GDOŚ była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej: Po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (dalej: ZDW) z 28 grudnia 2015 r., opisaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2018 r. organ I instancji określił środowiskowe uwarunkowania realizacji cytowanego wyżej przedsięwzięcia. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł W. K., który pismami z 9 marca 2020 r., 16 lutego 2021 r. i 10 sierpnia 2022 r. uzupełnił je, a pismem z 18 lutego 2022 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o uznanie zaproponowanych przez inwestora rozwiązań komunikacyjnych za akceptowalne, jednocześnie zaznaczając, że proponowany ślad przedsięwzięcia nie uwzględnia wszystkich możliwych rozwiązań komunikacyjnych [...]. W toku postępowania odwoławczego jego uczestnicy złożyli uwagi i zastrzeżenia. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego GDOŚ dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym m.in. wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej: raport ooś) wraz z uzupełnieniami, treści decyzji organu I instancji oraz treści odwołania, a następnie wydał decyzję z 3 listopada 2022 r., którą we wskazanych na wstępie punktach uchylił w całości, bądź w części decyzję RDOŚ i w tym zakresie orzekł merytorycznie o ich treści, uchylił ją decyzję we wskazanych punktach i umorzył postępowanie w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. W sentencji swej decyzji, jak i w jej uzasadnieniu, organ odwoławczy szczegółowo wskazał zarówno treść zmienionych punktów decyzji organu I instancji, jak i przyczyny dokonania tych zmian. Organ II instancji zwrócił uwagę, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności i dlatego przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Dalej wskazał, że analizę wpływu przedsięwzięcia na środowisko, zwłaszcza przedsięwzięcia drogowego, cechuje szereg bezpośrednich, pośrednich i wtórnych oddziaływań, które w większym lub mniejszym stopniu mogą wpłynąć na środowisko, w tym na człowieka, faunę i florę. Podniósł, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest co do zasady pierwszą decyzją, jaką wnioskodawca musi uzyskać w całym procesie inwestycyjnym i ustalenia w niej zawarte mają kluczowe znaczenie dla dalszych decyzji, czy zezwoleń. Wziął pod uwagę mnogość aspektów poruszanych w uzasadnieniu organu I instancji i przeprowadził ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach której m.in. ocenił zebrany materiał dowodowy pod kątem istotnych warunków korzystania ze środowiska, a także wyjaśnił powody, dla których zdecydował się zakończyć postępowanie rozstrzygnięciem wskazanym w sentencji oraz uzasadnił też wprowadzone przez siebie zmiany. W ocenie GDOŚ, realizacja przedsięwzięcia w głównej mierze przyczyni się do zajęcia obszarów rolnych i leśnych (w tym wycinki drzew i krzewów), częściowo objętych różnymi formami ochrony przyrody. Przedsięwzięcie, poza częściowym przekształceniem naturalnego charakteru obszarów przyrodniczych, wpłynie również na dobra materialne. Zaznaczył, że nie jest upoważniony do oceny wpływu przedsięwzięcia na zmianę wartości nieruchomości znajdujących się w jego sąsiedztwie. Ponadto podniósł, że działając w ramach obowiązujących go przepisów, dba o to, aby szeroko rozumiane emisje zanieczyszczeń, czy samo funkcjonowanie przedsięwzięcia, mieściło się w przyjętych przez ustawodawcę ramach i normach. W kwestii wpływu przedsięwzięcia na krajobraz organ odwoławczy wskazał, że droga poprowadzona na powierzchni gruntu lub miejscami wyniesiona ponad przeszkody (np. linie kolejowe, rzeki), nie zdominuje regionalnego krajobrazu, zarówno w przestrzeniach otwartych (pola, łąki), jak i przestrzeni ograniczonej roślinnością drzewiastą (lasy) tym bardziej, że w okolicy istnieją użytkowane drogi wojewódzkie i gminne, które na stałe wpisały się już w lokalny krajobraz. Odnośnie zabytków stwierdził, że w śladzie przedsięwzięcia lub jego bezpośrednim sąsiedztwie nie znajdują się żadne obiekty, które byłyby wpisane do rejestru zabytków wojewódzkiego konserwatora zabytków lub gminnej ewidencji zabytków, zaznaczył jednak, że zidentyfikował w śladzie drogi od ok. km 2+650 do ok. 3+600 udokumentowane obszarowe stanowisko archeologiczne, które po realizacji przedsięwzięcia zostanie podzielone na dwa mniejsze obszary. Podkreślił dalej, że dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nieistotne jest, czy dany obiekt będzie podlegał rozbiórce, relokacji, czy też przeprowadzeniu badań archeologicznych przed realizacją przedsięwzięcia. Pozwolenie w tym zakresie jest podejmowane przez organy ochrony zabytków, tj. w świetle art. 89 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków oraz wojewódzki konserwator zabytków. Organ II instancji podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku braku określonych w przepisach prawa przeszkód do jej wydania – jest zobowiązany do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie przychylił się w pełni do ustaleń wskazanych w treści decyzji RDOŚ, wobec czego niemożliwym było utrzymanie jej w mocy decyzji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy ooś, w przypadku przedsięwzięć polegających na budowie dróg publicznych, wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach organ nie ma obowiązku ustalania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem kwestia ta została przez niego pominięta. Wskazał, że odmowa zgody na realizację takiego przedsięwzięcia w wariancie inwestycyjnym może mieć miejsce w przypadku łącznego spełnienia wszystkich dyspozycji zawartych w przepisie art. 81 ust. 1 ustawy ooś. Wskazał dalej, że w postępowaniu administracyjnym, organ ocenia przedsięwzięcie w kształcie określonym we wniosku inwestora. Wnioskodawca przedstawił łącznie trzy warianty inwestycyjne, tj. wariant nr 1 (kończący się pomiędzy rzeką [...] i rzeką [...]), wariant nr 2 (kończący się w miejscowości [...]) oraz wariant nr 3 (kończący się w [...] w mieście [...]). W ocenie GDOŚ, z raportu ooś nie wynikał brak możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, zatem brak było podstaw do zastosowania art. 81 ust. 1 ustawy ooś. Odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia w wariancie inwestycyjnym może mieć miejsce także w przypadku wystąpienia przesłanek zawartych w art. 81 ust. 2 ustawy ooś. Dalej stwierdził, że przeprowadzona ocena oddziaływania budowy obwodnicy na obszar specjalnej ochrony ptaków nie wykazała negatywnego oddziaływania na środowisko, zaś działania minimalizujące wykluczają wystąpienie negatywnego oddziaływania budowy obwodnicy zarówno na obszar Natura 2000, jak i na ptaki w okolicy rzeki [...] oraz na ptaki związane z krajobrazem rolniczym. Merytoryczna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia, przy zachowaniu warunków określonych w decyzji z 4 grudnia 2018 r. częściowo zmienionych decyzją organu II instancji, nie spowoduje znaczących negatywnych oddziaływań na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma na celu określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji, w tym wskazanie zagrożeń jakie mogą wystąpić w związku z tą realizacją oraz sposobów przeciwdziałania im. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zmierzając do wydania decyzji, nie jest uprawniony do dowolnego określania lokalizacji, kształtu i zakresu planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Jeżeli intencją wnioskodawcy była budowa obwodnicy [...] w wariancie B, a nie zaistniały przesłanki do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, RDOŚ zobligowany był do wydania tej decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora. Dalej organ wyjaśnił kwestie charakterystyki decyzji kasatoryjnej uznając, że nie było przesłanek do jej wydania. Następnie wskazał na błędy decyzji organu I instancji i wyjaśnił sposób ich eliminacji przez refarmatoryjne orzeczenie w tym względzie oraz co do części przez umorzenie postępowania w tej mierze. W dalszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do kwestii konsultacji podnosząc, że nie są one częścią postępowania sprawdzającego i zależą tylko od woli inwestora, a sposób ich przeprowadzenia nie może być badany w niniejszej sprawie. Dotyczy to też kwestii ewentualnego zaburzenia komunikacji pomiędzy terenami przecinanymi przez projektowaną drogę. Organ wskazał, że dla środowiskowych uwarunkowań nie ma znaczenia odległość przedsięwzięcia od istniejącej zabudowy, a jedynie jego negatywne oddziaływania na środowisko. Organ wyraził zdanie, że przyjęte rozwiązania optymalnie zredukują negatywne oddziaływania na etapie realizacji inwestycji. Wyjaśnił, że nie jest jego rolą finansowa analiza inwestycji. Podkreślił również, że inwestor został zobowiązany do ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na kolejnym etapie inwestycyjnym oraz do analizy porealizacyjnej. Odniósł się do też do pozostałych zarzutów odwołania, a także do uwag społeczeństwa wystosowanych w toku postępowania odwoławczego. Reasumując organ stwierdził, że przeprowadzona analiza doprowadziła do wniosku, że oddziaływanie przedsięwzięcia w planowanym zakresie nie wpłynie znacząco negatywnie na obszar Natura 2000, a także nie wpłynie negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych dla jednolitych części wód podziemnych i powierzchniowych, wobec czego możliwe jest jego zrealizowanie na zasadach określonych przez organy obu instancji i dlatego, orzekł jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. Z. (dalej: strona lub skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie: a) art. 6 w związku z art. 8 § 1 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania czy to przez organ I instancji, czy to na etapie postępowania przed GDOŚ, gdzie sprawa nie ma charakteru sprawy prowadzonej przejrzyście, sprawiedliwie, bezstronnie, gdzie mamy do czynienia z sytuacją, w której pomimo szeregu składanych uwag przez strony postępowania, organ II instancji ma na uwadze wyłącznie interes wnioskodawcy – ZDW, który dąży do realizacji zamierzenia inwestycyjnego nie bacząc na obowiązki wynikające z przepisów prawa, ani nawet na tak podstawowy obowiązek, jak konieczność przygotowania adekwatnej, czy rzetelnej dokumentacji na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego, czego nie uwzględnił organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję; b) art. 6 w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 75 § 1 w związku z art. 78 § 1 kpa, poprzez realizację przez organ II instancji postępowania administracyjnego, gdzie jedynie formalnie realizuje on zasadę czynnego udziału stron w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy pomimo złożonych uwag i wniosków dowodowych organ prowadzący postępowanie na danym etapie nie inicjuje nawet działań, które wykazywałyby przynajmniej pozór w postaci zainteresowania stanowiskiem strony, czy poszanowania przysługujących stronie uprawnień proceduralnych, co bezsprzecznie nie zostało zrealizowane, gdyż stanowisko, uwagi, wnioski dowodowe stron nie zostały zrealizowane, pomimo ważkiego charakteru podnoszonych argumentów, uwag i zastrzeżeń; c) art. 6 w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 15 w związku z art. 138 § 2 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia o utrzymaniu częściowo w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji, jak i częściowo wydaniu rozstrzygnięcia reformacyjnego, co jest o tyle trudne do zaakceptowania w niniejszej sprawie, gdyż zakres nieścisłości, nieprawidłowości, rażących błędów dokumentacji środowiskowej przedstawionej przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], wpływających na wiedzę stron postępowania odnoszącą się do charakteru zamierzenia inwestycyjnego powoduje, iż bezsprzecznie doszło do wydania wadliwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji zamierzenia inwestycyjnego, czym pozbawiono strony postępowania przed organem przynajmniej jednej instancji; d) art. 6 w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa, poprzez wydanie w sprawie rozstrzygnięcia przez organ II instancji w sytuacji, w której prowadzone postępowanie wyjaśniające na skutek zdawkowych odpowiedzi i wyjaśnień oraz stanowiska ZDW należało ocenić wysoce krytycznie z tym skutkiem, że zaskarżona decyzja administracyjna winna zostać uznana za rozstrzygnięcie o całkowicie dowolnym charakterze, a tym samym powinna ona zostać uchylona w całości na skutek rozpatrzenia skargi; e) art. 6 w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 80 § 1 ustawy ooś, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji zamiast rozstrzygnięcia kasacyjnego, a to pomimo, że w sprawie nie można było wziąć pod uwagę raportu oddziaływania na środowisko z uwagi na rażącą wadliwość przedłożonego dokumentu, jak i nie sposób było ująć jako przesłanek wydanego rozstrzygnięcia postępowania z udziałem społeczeństwa, a to ze względu na fakt, iż wymogi stawiane przez ustawodawcę w tym zakresie nie zostały zrealizowane w najmniejszym stopniu, zaś uwagi podnoszone przez szereg lokalnych mieszkańców zostały zignorowane w całości, gdyż pomimo ich kluczowego charakteru nie zostały poczynione jakiekolwiek czynności wyjaśniające w zakresie zastrzeżeń podnoszonych przez stronę, pomimo że mają one szczególne znaczenie dla sprawy, w istocie dyskwalifikujące forsowaną przez wnioskodawcę, jak i organy środowiskowe, która nie niesie dla nikogo, w tym społeczności lokalnej, środowiska, zabytków. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: ppsa). Przy czym, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów obu instancji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na duży stopień ogólności zarzutów skargi, co zdaniem Sądu wynika z braku rzeczywistych podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawą decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy ooś, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Decyzja taka nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ właściwy do wydania tej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Przesłanki wydania decyzji negatywnej, tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. W niniejszej sprawie planowana do realizacji inwestycja polegać będzie na budowie obwodnicy miasta [...]. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – zaliczono do przedsięwzięć określonych w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy ooś mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i stosownie do jej art. 63 ust. 1 poddane zostały procedurze postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W myśl z kolei art. 62 ust. 1 ustawy ooś, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, ca) krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-ca, e) dostępność do złóż kopalin; 1a) ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu. Ponadto, w myśl art. 62 ust. 2 ww. ustawy, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 określa się, analizuje oraz ocenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, biorąc pod uwagę także skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi realizowanymi, zrealizowanymi lub planowanymi przedsięwzięciami. Przechodząc do meritum należy wskazać, że zaskarżona decyzja w pełni odpowiada powyższym wymogom, jednak inwestycje tego rodzaju jak w niniejszej sprawie – zawsze budzą emocje w lokalnej społeczności. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w przypadku budowy obwodnicy [...] są zarówno zwolennicy, jak i przeciwnicy tej inwestycji, zaś rolą organów w tej sprawie było jedynie ustalenie warunków, w jakich przedmiotowa inwestycja może zostać zrealizowana pod względem wpływu na środowisko. Oceniając kwestionowane rozstrzygnięcie stwierdzić należy, że podjęto je zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania przepisami prawa materialnego, a stan faktyczny ustalony w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy – wbrew twierdzeniom skarżącego – dawał organom podstawę do określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w tym organowi II instancji do częściowo reformatoryjnego orzeczenia w tej mierze. Zasadnie odstąpiono od oceny zgodności przedmiotowego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ analizowana inwestycja dotyczyła przebudowy drogi publicznej, która w myśl art. 80 ust. 2 ustawy ooś, nie wymagała stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami ww. planu, jeżeli został on uchwalony. Pełniąc funkcje organu ochrony środowiska, a także organu II instancji w stosunku do RDOŚ – GDOŚ ocenił wpływ przedsięwzięcia na środowisko, w tym na środowisko życia człowieka. Rodzaj rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze nie był dowolny, lecz został uzależniony od występujących w tej sprawie okoliczności, odzwierciedlonych w całokształcie zebranego przez organy obu instancji materiału dowodowego. Organ wyczerpująco wykazał z jakiego powodu zdecydował się zakończyć postępowanie odwoławcze wskazanym, a nie innym rozstrzygnięciem (str. 27-32 decyzji). Uzasadnił motywy, jakimi kierował się wydając omawianą decyzję oraz szczegółowo wyjaśnił powody przemawiające za uchyleniem decyzji organu I instancji w części i w tym zakresie orzeczeniem co do istoty sprawy lub umorzeniem postępowania. Skarżący nie ma zatem racji w twierdzeniu, że zaskarżona decyzja została wydana bezrefleksyjnie i bez poszanowania zasady zaufania. W stosunku do zarzutu nieuwzględnienia nadesłanych przez uczestników postępowania uwag i wniosków, wbrew twierdzeniom skarżącego organ II instancji nie pozostał bierny na ich głos. Uczestnicy postępowania, szczególnie na końcowym jego etapie, licznie wypowiedzieli się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednym z elementów uzasadnienia zaskarżonej decyzji była polemika z argumentami przedstawionymi nie tylko przez odwołującego, lecz także przez przeciwników realizacji przedsięwzięcia w orzeczonym wariancie inwestycyjnym. I tak, na str. 23-25 decyzji organ skomasował liczne uwagi stron postępowania, które w znacznym stopniu pokryły się z uwagami wniesionymi również przez społeczeństwo, a na str. 42-47 rozpatrzył wszystkie z nich, z czego uwzględnił jedynie część. Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że organ II instancji uchylił się od rozpatrzenia wniesionych uwag i wniosków. Podkreślić trzeba, że rozpatrzenie uwag i wniosków nie oznacza automatycznego ich uwzględnienia. Część zmienionych warunków decyzji pokrywa się z oczekiwaniami stron, np. w kwestii minimalizacji oddziaływań hałasu, drgań i zanieczyszczeń powietrza na etapie budowy (zmienione pkt II.2.10 i pkt II.2.14), w kwestii doprecyzowania zakresu ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz analizy porealizacyjnej (zmienione pkt VII i pkt VIII), czy też efektywniejszej ochrony środowiska naturalnego (np. zmienione pkt II.2.31 i pkt II.3.13). Wraz z zarzutem m.in. braku odniesienia się do podnoszonych uwag oraz zastrzeżeń skarżący nie sprecyzował, do jakich dokładnie uwag organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji lub jakie aspekty pominął. Stawiane zarzuty są tym samym gołosłowne oraz zbyt ogólne. W rzeczywistości organ odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu i jego uzupełnianiach oraz podnoszonych wniosków stron złożonych w trakcie postępowania odwoławczego. Obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia wiąże się z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Zaskarżona decyzja spełnia powyższy warunek, wobec czego zarzucone naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli określonej w art. 8 kpa należało uznać za bezzasadne, podobnie zresztą jak zarzut braku odpowiedniego uzasadnienia przez organ decyzji w kontekście stawianych w odwołaniu zarzutów. Przy tej okazji należy wskazać, że innego rodzaju uchybienie przez organ I instancji normie z art. 8 kpa zostało opisane i naprawione przez organ odwoławczy (str. 41 decyzji). W ocenie Sądu, w postępowaniu drugoinstancyjnym nie został naruszony art. 10 kpa. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, organy obu instancji posiadały delegację ustawową do informowania stron postępowania o prowadzonych czynnościach poprzez publiczne obwieszczenie, gdyż liczba stron postępowania przekraczała 20 (art. 74 ust. 1a ustawy ooś). Od dnia wszczęcia postępowania, a w szczególności od dnia upublicznieniu pierwszego zawiadomienia w sprawie przez RDOŚ z [...] lutego 2016 r., nr [...], o wszczęciu postępowania i wystąpieniu z wnioskiem o opinię do organów współdziałających, strony miały zapewnioną możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Upubliczniając każde kolejne zawiadomienie o podejmowanych w sprawie czynnościach, czy to o zawieszeniu lub podjęciu zawieszonego postępowania, wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, przeprowadzeniu postępowania z udziałem społeczeństwa, czy też o zebraniu całego materiału dowodowego – organy obu instancji, pośrednio lub bezpośrednio informowały uczestników postępowania o planowanym do realizacji przedsięwzięciu. Strony będąc wielokrotnie zawiadamiane o podejmowanych czynnościach w sprawie, miały zatem szansę dowiedzenia się o trwającym postępowaniu i od nich samych zależało, czy wezmą w nim czynny udział, czy też wolą być jego biernymi uczestnikami. Zawiadomieniem z 15 lipca 2022 r., nr DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.94.2019.AK /KM/EU/MKW.37, na podstawie art. 10 oraz art. 49 kpa, organ poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z czego licznie skorzystano. Cytowane zawiadomienie zostało upublicznione nie tylko w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy informacyjnej organu, lecz zostało także upublicznione w sposób zwyczajowo przyjęty w RDOŚ w [...], Urzędzie Gminy [...], Urzędzie Gminy [...], Urzędzie Gminy [...] oraz Urzędzie Gminy [...]. Tym samym nie ma mowy o uchybieniu w informowaniu stron postępowania o przysługujących im prawach, tym bardziej, że w końcowym etapie postępowania licznie wypowiedziały się co do sprawy. Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności ze względu na zmiany wprowadzone przez organ odwoławczy oraz fakt, że wiele stron dowiedziało się o przebiegu przedsięwzięcia dopiero na etapie postępowania drugoinstancyjnego, po wydaniu decyzji przez GDOŚ. Tymczasem organ odwoławczy stwierdził brak jednolitości uzasadnienia decyzji organu I instancji, który dotyczył błędnych danych na temat lokalizacji mostów, nazw rzek, czy wskazanych kilometraży. Weryfikacja uzasadnienia decyzji organu I instancji i raportu ooś (wraz z uzupełnieniami) wykazała, że przeanalizował on przebieg i oddziaływania m.in. wariantu inwestorskiego, natomiast w charakterystyce przedsięwzięcia zamieścił błędną treść przepisaną ze str. 39 raportu ooś (wersja z sierpnia 2018 r.). Pozostała część raportu, w tym wniosek inwestora, jego odpowiedzi na wezwania GDOŚ, jak i treść uzasadnienia decyzji RDOŚ świadczą o realizacji przedsięwzięcia poprzez wybudowanie obiektów budowlanych o parametrach wskazanych w zmienionej przez organ II instancji charakterystyce przedsięwzięcia. Słusznie zatem organ odwoławczy ocenił, że błąd ten nie miał wpływu na wynik sprawy, gdyż organ I instancji przeanalizował istnienie ww. obiektów, co jest zgodne z zakresem wniosku inwestora, a GDOŚ naprawił to uchybienie w decyzji odwoławczej. W kontekście zarzutu zastąpienia w zaskarżonej decyzji estakady trzema innymi obiektami inżynieryjnymi Sąd zgodził się z organem, że opisany przypadek nie naruszył zasady dwuinstancyjności, co czyni podniesiony zarzut niezasadnym., Podnosząc tę kwestię skarżący nawiązał do wiaduktu nad linią kolejową nr [...] (km 2+900), mostu nad rzeką [...] (km 3+260) oraz wiaduktu nad linią kolejowa nr [...] (km 3+400). Treść uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje na realizację trzech niezależnych obiektów budowalnych. Dodatkowo, gdyby przedmiotem realizacji przedsięwzięcia miała być estakada, zbędne byłoby chociażby wskazanie przez RDOŚ lokalizacji planowanych do wybudowania części przejść dla zwierząt pod estakadą. Konstrukcję estakady cechuje to, że pod prowadzonym przez nią ciągiem komunikacyjnym jest zapewniona przestrzeń, którą swobodnie mogą poruszać się zwierzęta. Tym samym w sytuacji wybudowania estakady pomiędzy pierwszą z przeszkód (linia kolejowa nr [...]), a ostatnią (linia kolejowa nr [...]) – zbędne byłoby wybudowanie wskazanych przez organ I instancji przejść dla zwierząt małych (w km 3+070, 3+520) oraz średnich (w km 3+260). Zamieszczone w uzasadnieniu w decyzji RDOŚ informacje, które organ odwoławczy potwierdził w uzupełniającym postępowaniu drugoinstancyjnym, świadczą o zamierzeniu realizacji kilku obiektów inżynieryjnych, a niejednej estakady. Tym samym nie świadczy to o zaburzeniu zasady dwuinstancyjności. Co do terenów podmokłych, to raport ooś, a w następstwie decyzja organu I instancji, zawierały informacje na ich temat. Na etapie postępowania odwoławczego, nawiązując do przeprowadzonych inwentaryzacji przyrodniczych, organ wezwał do doprecyzowania kwestii związanej z okresowo wypełnianymi wodą oczkami polodowcowymi. Treść decyzji RDOŚ świadczy o poddaniu w niej analizie wpływu przedsięwzięcia na tereny podmokłe, czego efektem jest pkt V.l tej decyzji, który w następstwie postępowania odwoławczego został zmieniony. Nałożone przez organy obu instancji warunki dotyczące terenów podmokłych w sposób wystarczający chronią je przed zniszczeniem. Odnośnie kwestii oddziaływań skumulowanych, to wnioskodawca uwzględnił krzyżujące się linie kolejowe i drogi, o czym świadczy m.in. opis przyjętych założeń obliczeniowych na str. 372 raportu ooś, a także załączniki mapowe z nałożonym nań zasięgiem oddziaływań. Zastosowane środki minimalizujące hałas, a także prognozowana emisja zanieczyszczeń powietrza w odniesieniu do aktualnej jakości powietrza świadczą o braku ryzyka przekroczenia standardów jakości środowiska na etapie budowy i eksploatacji przedsięwzięcia, ze względu na ochronę zdrowia ludzi i ochronę roślin. Jeśli zaś chodzi o kwestię utworzenia korytarza migracyjnego dla dużych zwierząt na terenie korytarza ekologicznego [...], to prawidłowo organ wskazał, że na południowy wschód od miasta [...] znajduje się korytarz ekologiczny, funkcjonujący w fachowej nomenklaturze jako korytarz ekologiczny [...]. Stanowi on fragment ekologicznego Korytarza [...] i zapewnia łączność przyrodniczą w skali kraju i kontynentu. Jego lewą, skrajną, nieformalną granicą jest rzeka [...]. W części przedsięwzięcia przechodzącego przez kompleks leśny (od km 7+600 do km 10+042) organ I instancji zadbał o wybudowanie przejścia dla średnich i dużych zwierząt w km 8+430 (rzeka [...]) i przejścia dla małych zwierząt w km 9+850 (rzeka [...]). Zmieniając pkt II.3.13 decyzji pierwszoinstancyjnej organ narzucił obowiązek zrealizowania przejścia w rejonie rzeki [...] nie tylko dla małych, lecz także dla średnich i dużych zwierząt. Oba wyżej wskazane przejścia dla zwierząt zapewnią drożność lokalnych szlaków migracji. Ze względu na to, że przedsięwzięcie będzie zlokalizowane na zachód od ponadlokalnego korytarza ekologicznego [...], jego wybudowanie nie wpłynie na ww. ponadregionalny szlak migracji zwierząt. Kwestia doprecyzowania przez organ II instancji parametrów przejść dla zwierząt, których wybudowanie zostało narzucone przez RDOŚ, nie może być postrzegane jako zaburzenie dwuinstancyjności. Organy obu instancji stwierdziły zasadność zrealizowania przejść dla zwierząt, a doprecyzowanie tej kwestii na etapie postępowania odwoławczego świadczy jedynie o prawidłowym stosowaniu przez organ zasady swobodnej oceny odwodów i zasady dwuinstancyjności postępowania. Poprawa parametrów przejścia dla zwierząt przyczyni się do lepszego zabezpieczenia interesu środowiska niż pierwotnie wynikało to z decyzji organu I instancji, na czym podobnie jak organom ochrony środowiska – zależy również skarżącemu. Wprowadzone przez GDOŚ zmiany w decyzji organu I instancji nie przyczyniły się do sytuacji, w której strony postępowania dowiedziały się o prawidłowym przebiegu obwodnicy [...] dopiero w trakcie postępowania drugoinstancyjnego. Przebieg planowanego do realizacji przedsięwzięcia nie zmienił się, a wprowadzone zmiany dotyczą kwestii uprzednio przeanalizowanych przez organ I instancji. Podstawą niezbędnych do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach informacji o środowisku jest raport ooś. Należy pamiętać, że środowisko przyrodnicze nie jest tworem stałym, lecz podlega ciągłym zmianom związanym z zewnętrznymi uwarunkowaniami. Przykład takiej sytuacji został wskazany w samym raporcie ooś: zinwentaryzowane oczka polodowcowe w okresie suszy nie stanowiły siedlisk dla płazów, ponieważ pozbawione były wody. Bazując zatem zarówno na materiale dowodowym przedstawionym przez wnioskodawcę, jak i na aktualnych danych literaturowych, organ posiadał wystarczającą wiedzę, aby w optymalny sposób ograniczyć negatywne oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nałożone decyzją organu I instancji warunki realizacji przedsięwzięcia zostały przez organ odwoławczy uszczegółowione i rozbudowane tak, by wszystkie zidentyfikowane na tym etapie realizacji inwestycji oddziaływania uznane za istotne zostały zminimalizowane, a jeśli to niemożliwe, by szkody powstałe w ich wyniku zostały skompensowane. Ponadto, decyzjami organów obu instancji, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek przeprowadzenia tzw. ponownej oceny oddziaływania ewentualnego wydanie decyzji na podstawie nieaktualnego materiału dowodowego. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że organ bezkrytycznie wydał decyzję ustalająca warunki realizacji przedsięwzięcia. O wzięciu pod uwagę przez GDOŚ ustaleń zawartych w raporcie ooś, a także jego krytycznej, opartej na rzeczowej analizie i ocenie świadczą przede wszystkim zmienione i uzasadnione przez organ II instancji warunki realizacji przedsięwzięcia, uprzednio sformułowane przez RDOŚ. W trakcie postępowania odwoławczego organ nie tylko rozpatrzył uwagi i wnioski stron, lecz również społeczeństwa, które sformułowało uwagi m.in. na samodzielnie zorganizowanym i przeprowadzonym przez siebie spotkaniu z dnia 20 października 2022 r. Protokół ze spotkania został przedłożony przez stronę inną postępowania – W. K. przy piśmie z 27 października 2022 r., a organ rozpatrzył zawarte w nim uwagi (str. 46-47 decyzji). Tym samym, po raz kolejny, zarzucając brak rozpatrzenia wpływających do GDOŚ uwag i wniosków, skarżący nie podał w jaki konkretnie sposób organ nie wziął pod uwagę głosu społeczeństwa. W tym miejscu należy wyraźnie wskazać, że organ ocenił treść protestów społecznych i poznał ich powód, ale wydanie decyzji bez akceptacji części uwag społeczeństwa nie może być utożsamiane jako nieuwzględnienie interesu społecznego i przedłożenie interesu inwestora nad interes społeczności lokalnej. Tym samym nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, jakoby organ "całkowicie zignorował głos lokalnej społeczności podnoszącej ważkie dla sprawy argumenty". Odnosząc się do uwagi dotyczącej braku przeprowadzenia ponownego postępowania z udziałem społeczeństwa wyjaśnienia wymaga, iż biorąc pod uwagę przedłożone przez wnioskodawcę uzupełnienia raportu ooś – na etapie postępowania odwoławczego nie zaistniała konieczność zapewnia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu (w rozumieniu przedstawionym przez skarżącego) zgodnie z art. 33 ust. 1 oraz art. 79 ust. 1 ustawy ooś,. Wyjaśnienia dokonane przez wnioskodawcę na etapie postępowania odwoławczego miały charakter doprecyzowujący pewne kwestie, wskazane w wezwaniach GDOŚ, a nie charakter konstytutywny raportu ooś. Zasadą jest także jednorazowe przeprowadzanie takiej procedury udziału społeczeństwa na jak najwcześniejszym możliwym etapie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. W związku z tym, że zawiadomieniem z [...] września 2018 r., nr [...], organ I instancji poinformował zainteresowanych o przeprowadzonym udziale społeczeństwa zgodnie z art. 33 ust 1 ustawy ooś, nie można mówić o naruszeniu jej art. 79 ust. 1. Podkreślić należy, że ani udział w postępowaniu w charakterze strony, ani zgłoszenie uwag i wniosków w ramach udziału społeczeństwa nie gwarantuje, że przy wydawaniu decyzji organ uwzględni podnoszone żądania. Organ ma bowiem obowiązek je rozpatrzeć, ale niekoniecznie musi je uwzględnić w takim zakresie, jak tego żądają strony. Dlatego też podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące nieuwzględnienia uwag stron i społeczeństwa należało uznać za nieskuteczne. Konkludując, nie ma racji skarżący twierdząc, że w sprawie doszło do naruszenia szeregu regulacji o charakterze proceduralnym, jak i materialnym. Jest tak dlatego, że aby doszło do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, to skarżący musiałby wykazać, iż ewentualne uchybienia miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy, czego w niniejszej sprawie nie dokonano. Dalej, zasada czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania przejawia się nie tylko przez wgląd do akt na każdym etapie postępowania, ale i możliwość składania wniosków, uwag czy pism – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Strony miały zapewniony udział w całym postępowaniu, zarówno przed organem I, jak i II instancji wobec upubliczniania kolejnych zawiadomień o podejmowanych w sprawie czynnościach. Strony miały zatem możliwość dowiedzenia się o trwającym postępowaniu. Dodatkowo organ poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – z czego licznie skorzystano. Tym samym skarżący błędnie zinterpretował wyrażoną w art. 10 § 1 kpa zasadę, utożsamiając ją z koniecznością uwzględnienia uwag i wniosków. Powtórzyć należy, że ani udział w postępowaniu w charakterze strony, ani zgłoszenie uwag i wniosków w ramach udziału społeczeństwa nie gwarantuje ich uwzględnienia, zaś organ ma obowiązek je rozpatrzyć, ale nie musi ich uwzględnić. Wbrew stanowisku skarżącego nie można też uznać, że organ odwoławczy "bezrefleksyjnie" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, skoro w rozpoznawanej sprawie decyzja ma charakter reformatoryjny. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że postępowanie odwoławcze ma charakter merytoryczny. W niniejszej sprawie możliwe było możliwe było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co w konsekwencji doprowadziło do częściowo reformatoryjnego orzeczenia organu II instancji. Dodać też należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ uzasadnił motywy jakimi się kierował wydając ją oraz szczegółowo wyjaśnił powody przemawiające za uchyleniem decyzji RDOŚ w części i w tym zakresie orzeczeniem co do istoty lub umorzeniem postępowania. Wreszcie Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego wadliwości raportu ooś. Zdaniem Sądu, skarżący nie miał racji, albowiem raport ten był po pierwsze uzupełniany, a po drugie – na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego konieczna będzie ponowna ocena oddziaływania na środowisko, jak i analiza porealizacyjna. Podsumowując, w ocenie Sądu, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ wydał decyzję, która odpowiada prawu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, ani art. 80 kpa. W rezultacie w sprawie prawidłowo zastosował prawo materialne, tj. przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Konsekwencji tego było zasadne orzeczenie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 3 kpa. Zostało ono sporządzone w sposób należyty, jasny, wyczerpujący oraz zawierający przekonywująca argumentację. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, dlaczego uznał wariant proponowany przez inwestora jako najlepszy, przedstawił swoje racje przemawiające za tym wariantem, wyjaśnił również te aspekty sprawy, których nie wziął pod uwagę, bądź z którymi się nie zgadzał. Na zakończenie podkreślić trzeba, że poza zarzuconymi w skardze Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, ani w przeprowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu. Z uwagi na powyższe, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji na podstawie art. 151 ppsa. ----------------------- strona # z 48