IV SA/Wa 454/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...]sierpnia 2012 r. znak [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego P. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – dalej GDOŚ, utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., dalej RDOŚ, z [...] sierpnia 2012 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] węzeł "[...]" według wariantu podstawowego, na odcinku od [...] do [...] wg wariantu "[...]" oraz do km [...] do km [...]wg wariantu "[...]". Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń i ocen prawnych organu. J. C, dalej Skarżący, zwrócił się do RDOŚ w P. o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] węzeł "[...]" według wariantu podstawowego, na odcinku od [...] do [...] wg wariantu "[...]" oraz do km [...] do km [...] wg wariantu "[...]". Wniosek ten został zawarty w skardze o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem wyżej wskazanej decyzji przez Wojewodę [...]. RDOŚ odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji uznając, że brak jest przesłanek które wskazywałyby na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Na skutek zażalenia Skarżącego organ II instancji, powołując się na art. 152 § 1 i 16 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) uznał, że organ rozpoznając wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie bada merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania, nie rozpoznaje merytorycznych zarzutów gdyż te będą badane dopiero w trakcie merytorycznego postępowania. Zdaniem organu z uwagi na to, że upłynął już okres przedawnienia o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a. nie ma podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...]. Ustalając tę okoliczność organ wskazał, że zawiadomienie stron o treści decyzji zostało dokonane przez obwieszczenie które ukazało się we wszystkich urzędach w dniu 6 lipca 2007 r. W związku z tym skutek doręczenia nastąpił po upływie 14 dni od ukazania się ogłoszenia w dniu 20 lipca 2007 r. Poza tym strona, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. jako podstawę wznowienia, nie przedstawiła orzeczenia stwierdzającego sfałszowanie dowodów na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne a fałszerstwo dowodu nie jest oczywiste i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tym samym organ uznał, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Mimo, że organ I instancji nie odniósł się do negatywnych przesłanek do uchylenia decyzji Wojewody [...] to organ II instancji uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto organ uznał, że sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie przesądza o lokalizacji inwestycji, nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych i nie powoduje żadnych skutków prawno-rzeczowych w postaci utraty prawa własności a tym samym na tym etapie nie narusza żadnych praw skarżącego w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Nadany tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności również nie uprawniał inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, przed uzyskaniem statusu ostateczności tej decyzji. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Skarżący wnosząc o uchylenie obu postanowień. Zarzucił naruszenie: -art. 152 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organy obu instancji jakiegokolwiek postępowania dowodowego i brak analizy podstaw wznowienia; -art. 146 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie, że w toku postępowania organ zawiesił postępowanie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia wydania postanowienia o umorzeniu postępowania z [...] sierpnia 2012 r. i że o ten okres uległ przedłużeniu 5 letni termin przedawnienia. -art. 8 i 9 K.p.a. poprzez powołanie w uzasadnieniach orzecznictwa administracyjnego i ostatecznie jego nie zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). W niniejszej sprawie skarżący domagał się wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ który jest właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzymuje z urzędu lub na wniosek strony wykonanie decyzji jeżeli "okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". W tego rodzaju postępowaniu organ, jak słusznie wskazywał GDOŚ, nie bada merytorycznie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stanowiącej przedmiot wznowienia postępowania. Nie zwalnia to jednak organu od przeanalizowania, będącego w jego posiadaniu, materiału dowodowego który zawarty jest w aktach sprawy której dotyczy skarga o wznowienie - w świetle przesłanek wznowieniowych. Dopiero bowiem na podstawie takiej analizy możliwa jest ocena czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji której dotyczy wniosek o wznowienie. (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012r., II OSAK 2353/10, Lex 1138150). Organy uznały, odmawiając wstrzymania decyzji środowiskowej, że od daty dowiedzenia się przez stronę o podstawach wznowienia upłynął 5 letni termin liczony od dnia ogłoszenia decyzji – o jakim mowa w art. 146 § 1 K.p.a. co stanowi negatywną przesłankę do wznowienia postępowania. Podzielając ustalenia organu, że decyzja Wojewody [...] została skutecznie ogłoszona 20 lipca 2007 r. pięcioletni termin upłynął 20 lipca 2012 r. – zgodnie z zasadami liczenia terminów wynikającymi z art. 57 § 1 K.p.a. Wniosek o wznowienie wpłynął do organu 23 listopada 2010 r. a więc przed upływem tego terminu. Tam samym błędnie organ przyjął upływ terminu jako uniemożliwiający uchylenie decyzji na skutek wznowienia. Zwrócić należy przy tym uwagę, że już z decyzji GDOŚ z [...] listopada 2011 r. uchylającej decyzję RDOŚ umarzającej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, znajdującej się w aktach administracyjnych jednoznacznie wynikało, że nie upłynął jeszcze 5 letni termin o jakim mowa w art. 146 § 1 K.p.a. (str. 5 uzasadnienia). Analiza rozstrzygnięć obu instancji wskazuje, że organ I instancji nie odniósł się do żadnej z przesłanek o jakich mowa w art. 152 k.p.a. natomiast organ II instancji błędnie ustalił, że nie ma prawdopodobieństwa uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu upływu wyżej wskazanego terminu. Ponadto wskazał, że skarżący nie przedstawił orzeczenia sądowego stwierdzającego sfałszowanie dowodów na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne podczas gdy skarżący we wniosku o wznowienie powoływał sią przede wszystkim na fakt, że decyzja środowiskowa została wydana na podstawie decyzji która następnie została uchylona przez NSA (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.) a nie na inne okoliczności. Oceniając prawdopodobieństwo uchylenia decyzji środowiskowej organ w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, która w ocenie Skarżącego była kluczowa dla ustalenia czy istnieją podstawy do wznowienia postępowania. Organ dowolnie przyjął, że skarżący nie wykazał fałszerstwa dowodów stanowiących podstawę do wydania decyzji środowiskowej a nadto stwierdził, że merytoryczna ocena wyroków WSA i NSA wykracza poza zakres przedmiotowego postępowania bowiem dotyczy meritum sprawy. Brak jakiejkolwiek analizy organów w tym przedmiocie, oczywiście w aspekcie uprawdopodobnienia przesłanek do uchylenia decyzji, uniemożliwia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu dalszą oceną legalności wydanego postanowienia. Uchybienie to stanowi naruszenie art. 77 § 1 i 80 i 152 § 1 K.p.a w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Odniesienie się do tych kwestii w odpowiedzi na skargę nie sanuje powyżej stwierdzonych uchybień procesowych gdyż WSA ocenia legalność rozstrzygnięcia a nie legalność stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Nietrafne ale i nieistotne są zarzuty skargi związane ze skutkami płynącymi z zawieszenia postępowania skoro postanowienie RDOŚ o zawieszeniu postępowania z [...] lutego 2012 r. zostało uchylone postanowieniem GDOŚ z [...] lutego 2012 r. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. w kontekście zarzutu dotyczącego wadliwego powoływania orzecznictwa sądowo administracyjnego zarzut ten nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Orzecznictwo sądowe powinno być brane pod uwagę przez organ celem zapewnienia jednolitości orzeczniczej jednakże nie ma ono charakteru wiążącego za wyjątkiem sytuacji w której w danej sprawie sąd w danej sprawie wyrazi ocenę prawną i poda wytyczne dla organu do dalszego prowadzenia postępowania (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270)- dalej p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, po uwzględnieniu powyższych ocen ponownie rozpatrzy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej, z pominięciem przesłanki upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Wydając rozstrzygnięcie dokona oceny dostępnych dowodów, w tym powołanych w odpowiedzi na skargę wyroków WSA i NSA i ustali czy wskazywane przez skarżącego podstawy wznowienia pozwalają na przyjęcie zasadnej tezy, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ zadba aby uzasadnienie postanowienia spełniało wymogi art. 207 § 1 i 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, 152 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.