IV SA/Wa 459/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2007 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy. R. M. złożył w dniu 12 kwietnia 2005 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i o przyznanie płatności z tytułu działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. We wniosku zadeklarowano działki ewidencyjne o łącznej powierzchni użytków rolnych 15,15 ha, oznaczone jako 15 działek rolnych oznaczonych we wniosku identyfikatorami literowymi. W dniu [...] sierpnia 2005 r. przeprowadzono kontrolę zasadniczą na miejscu metodą analizy ryzyka w oparciu o art. 27 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.). Z kontroli sporządzono raport, w którym stwierdzono błąd GR5 polegający na stwierdzeniu nieprawidłowości w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych. Wnioskodawca był obecny przy kontroli i otrzymał kopię protokołu. Stwierdzono nieprawidłowości w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych we wniosku identyfikatorami [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Nadto stwierdzono, że działka [...] ma powierzchnię nie przekraczającą 0,1 ha i jako taka nie kwalifikuje się do przyznania płatności. Kontrola administracyjna wniosku wykazała błąd zobowiązań wieloletnich z tytułu ONW. Wobec tego kolejno w dniach 5 maja 2005 r. i 2 czerwca 2006 r. wezwano stronę, w trybie art. 50 kpa, do złożenia wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi na drugie wezwanie strona przesłała pismo, w którym zakwestionowała IV SA/Wa 459/07 wyniki kontroli i ustanowiła pełnomocnika. Nadto strona odmówiła podpisania oświadczenia o dobrowolnej rezygnacji z części płatności ONW i zwrocie kwoty 174,24 złotych za powierzchnię 0,66 ha. Organ I instancji po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego w dniu [...] czerwca 2006 r. wydał decyzję, którą przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Sankcję nałożono ze względu na nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych (zawyżenie powierzchni), na podstawie art. 21, 51 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.), art. 138 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.) oraz art. 7 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (WEG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz. Urz. WE Nr L 270 z 21 października 2003 r., str. 1 ze zm.). Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł R. M. kwestionując sposób przeprowadzenia pomiarów. Nadto wskazano na istnienie różnic pomiędzy egzemplarzem protokołu z kontroli na miejscu znajdującym się w posiadaniu ARiMR a egzemplarzem protokołu posiadanym przez stronę. Odwołujący się nie zgodził się również na dobrowolną rezygnację z części płatności ONW i zakwestionował sposób obliczania obszaru i kwoty zwrotu. Organ odwoławczy - Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - uzasadniając decyzję z dnia [...] grudnia IV SA/Wa 459/07 2006 r., którą uchylono decyzję organu I instancji, podniósł, iż stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.) płatności w tym jednolita płatność obszarowa i płatności uzupełniające przysługują producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Warunkiem przyznania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ powinno zmierzać do ustalenia czy w odniesieniu do wnioskodawcy zachodzą przesłanki warunkujące przyznanie płatności w pełnej czy w pomniejszonej wysokości. Z zatem organ I instancji zobowiązany jest przed wydaniem decyzji na podstawie zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego ustalić stan faktyczny w sprawie. Dyrektor wskazał, iż w niniejszej sprawie koronnym dowodem przesądzającym o kształcie decyzji organu I instancji był protokół z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2005 r. Zgodnie z tym protokołem powierzchnia niektórych działek została przez wnioskodawcę podana niezgodnie ze stanem faktycznym (działki oznaczone identyfikatorami [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Co więcej, ustalono, że działka rolna [...] ze względu na zbyt niską powierzchnię nie może być zakwalifikowana do ubiegania się o płatności. Łącznie różnica między obszarem zadeklarowanym i stwierdzonym wyniosła dla jednolitej płatności 1,51 ha, dla płatności uzupełniających 1,43 ha. Natomiast kontrola w zakresie ONW nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Zgodnie natomiast z wynikiem pomiarów dokonanych w trakcie kontroli sprawdzającej w dniu [...] grudnia 2006 r. nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działek rolnych dotyczyły działek oznaczonych identyfikatorami [...], [...], [...]. Wobec powyższego Dyrektor [...] oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, iż taka rozbieżność w zgromadzonym materiale dowodowym rodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności ustalenia na podstawie wyników kontroli sprawdzającej rzeczywistej powierzchni poszczególnych działek rolnych i naliczenia na tej podstawie płatności, co nie było możliwe w ramach postępowania dowodowego. Nadto organ dodał, iż usunięcie tej wady postępowania nie było możliwe w ramach postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, którego ramy określa art. 136 kpa. Nie jest to IV SA/Wa 459/07 jednak możliwe w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające należałoby przeprowadzić w całości bądź w znacznej części jako, że stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. M. reprezentowany przez pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania oraz zakwestionowano prawidłowość przeprowadzanych kontroli w gospodarstwie skarżącego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 30 lipca 2007 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż zaskarżono decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. bowiem strona skarżąca nie zgadza się z ustaleniami obu kontroli, również tej przeprowadzonej przez organ odwoławczy w dniu [...] grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. nie narusza prawa. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę i IV SA/Wa 459/07 rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, iż nie może ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Nadto ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji - a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie - ograniczona jest przez to, że art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podjęcie decyzji kasacyjnej możliwe jest w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzono z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź też postępowanie takie zostało przeprowadzone jednakże naruszono w nim przepisy procesowe. W takim przypadku organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów kpa, a w szczególności jego art. 7, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przez to rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przez pojęcie dowodu należy rozumieć "środek dowodowy, a zatem ten środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1972, s. 301). Nadto art. 107 kpa wskazuje na elementy, jakie powinny znaleźć się w decyzji IV SA/Wa 459/07 aby można było uznać ją za prawidłową. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż punktem wyjścia dla wydania decyzji organu I instancji była przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2006 r. kontrola w gospodarstwie skarżącego. Wykazała ona, iż zawyżono powierzchnie działek rolnych oznaczonych identyfikatorami [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a nadto, iż działka rolna [...] ze względu na zbyt niską powierzchnię nie może być zakwalifikowana do ubiegania się o płatności. Łączna różnica między obszarem zadeklarowanym we wniosku i stwierdzonym w wyniku kontroli wyniosła dla jednolitej płatności 1,51 ha, dla płatności uzupełniających 1,43 ha. Kontrola w zakresie ONW nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Tymczasem z kontroli sprawdzającej z dnia [...] grudnia 2006 r. wynika, iż nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działek rolnych dotyczyły działek oznaczonych identyfikatorami [...], [...] i [...]. Zasadnie zatem Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł, iż rozbieżność w zgromadzonym materiale dowodowym rodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, do czego organ odwoławczy nie jest uprawniony bowiem naraziłby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Innymi słowy - dla ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, niezbędne byłoby przeprowadzenie, przez organ odwoławczy, postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części, co stoi w sprzeczności z treścią art. 136 kpa. Zauważyć nadto trzeba, iż represyjne traktowanie strony (nałożenie sankcji wobec stwierdzonych nieprawidłowości) zdaje się być szczególną przesłanką uzasadniającą należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego a w konsekwencji zachowanie rygorów przewidzianych w art. 7 kpa, 77 kpa, 107 kpa. W ocenie Sądu organ I instancji uchybił wyżej wskazanym przepisom, a zatem Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie naruszył prawa uchylając decyzję organu I instancji i przekazując ja do ponownego rozpoznania. Wyjaśnić należy, iż ponownie wydając rozstrzygnięcie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po należytym IV SA/Wa 459/07 przeprowadzeniu postępowania dowodowego, być może dojdzie do tych samych wniosków. Nie mniej jednak rozstrzygnięcie takie nie będzie obarczone wadami polegającymi na naruszeniu obowiązujących przepisów. Na marginesie wskazać również należy, iż wprawdzie treść rozstrzygnięcia w sentencji jak również treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazują, iż intencją organu rozpatrującego odwołanie było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 kpa), niemniej jednak co innego wynika ze wskazanej przez organ podstawy prawnej - art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Sąd uznał jednak, iż wskazane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy wobec czego nie mogło ono stanowić podstawy uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Powyższe skutkowało oddaleniem skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.