IV SA/Wa 459/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi D. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...].10.2014 r. nr [...], którym odmówiono, ze względu na brak podstawy prawnej, wszczęcia postępowania dotyczącego dokonania ponownej kontroli operatów uprzednio przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że pismami z dnia [...].02.2014 r., [...].05.2014 r. i [...].08.2014 r. D. R. wniósł o przeprowadzenie kontroli w trybie nadzoru operatu z modernizacji ewidencji gruntów wsi [...] [...] oraz operatu [...], wnosząc jednocześnie o wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Uzasadniając żądanie podniósł, że przed Sądem Rejonowym w P. (sygn. akt [...]) toczy się postępowanie o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomością [...], stanowiącą jego współwłasność, z działkami przyległymi. Wskazał, że konieczność przeprowadzenia przedmiotowej kontroli wystąpiła w szczególności w związku z treścią zeznań geodety A. S. przesłuchanego w dniu [...] stycznia 2014 r. przez Sąd Rejonowy w P. (...)" Z zeznań geodety wynikało, że w trakcie prowadzonych prac modernizacyjnych doszło do wielu nieprawidłowości m.in, zawiadomienie o prowadzeniu postępowania zostało wysłane do nieżyjących właścicieli, a nie do ich spadkobierców. Protokół z ustalenia stanu władania podpisały osoby, które stawiły się na grunt, a nie były stronami w prowadzonym postępowaniu modernizacyjnym. Dokumenty z przeprowadzonej modernizacji z 1998 roku stanowiły podstawę dla biegłego sądowego do wydania opinii w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, a są one sprzeczne z operatem z 1986 roku, dlatego zachodzi konieczność przeprowadzenia niezależnej weryfikacji operatów przez organ nadzoru, co niezbędne jest dla ustalenia stanu faktycznego, i dla oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Organ podał, że stosownie do art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z Innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przesłanka przedmiotowa). Organ odwoławczy zaznaczył, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego, operaty o numerach [...], których ponownej kontroli oraz wydania decyzji w tym zakresie domaga się D. R. są dokumentacją techniczną zawierającą materiały powstałe po wykonaniu prac geodezyjnych i kartograficznych, przyjęte odpowiednio w roku 1986 oraz 1988 roku do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokumentacja ta stanowi materiały geodezyjne i kartograficzne gromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, których przyjmowanie i wyłączanie z zasobu jest czynnością techniczną, do której nie mają zastosowania procedury postępowania administracyjnego określone w kodeksie postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie wnioskujący nie jest uprawniony do żądania kontroli operatów nr [...] i nr [...]. Brak jest bowiem przepisu prawnego określającego prawo strony do żądania ponownej kontroli tych operatów. Skoro zatem brak jest przepisu prawnego w oparciu, o który można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony, to uzasadnia to odmowę wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 a § 1 K.p.a. Na skutek przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do zasobu ukształtował się określony stan ewidencyjny, mający długotrwały charakter dotyczący nie tylko sytuacji wnioskodawcy ale i innych osób. Organ zaznaczył, że jego skorygowanie, o ile znajduje swoje merytoryczne uzasadnienie, wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, w którym wnioskodawca będzie miał sposobność kwestionowania prawidłowości stanu uwidocznionego w ewidencji. Wnioskodawca winien w tym zakresie podjąć stosowną inicjatywę procesową. Na postanowienie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. R., reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, bowiem w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wskazania go jako podstawy do wyrażenia swojego stanowiska przez organ administracji, 2) naruszenie art 61 § 1 oraz § 2 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie - i brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, 8, 9 i 12 § 1 K.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy, podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i załatwienia sprawy mając na uwadze słuszny interes społeczny oraz Skarżącego, przy dążeniu do wyjaśnienia sprawy jak najprostszymi środkami, 4) przekazanie decyzji w sprawie przeprowadzenia sprawy kontroli operatu Staroście, podczas gdy - zgodnie z art 7b ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) działanie to należy do zadań wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego - dopiero samo działanie na podstawie Rozporządzenia może być zlecone staroście i przewlekłość rozpatrywania wniosku Skarżącego, z uwagi na to, że mimo pierwszego pisma z dnia [...] lutego 2014 r. pierwsze postanowienie w sprawie zostało wydane w dniu [...] października 2014 r, ; 5) naruszenie art. 24a ust. 12 cyt. ustawy poprzez - o ile stanowisko w sprawie nie pozwala na wszczęcie postępowania w sprawie kontroli - brak jego zastosowania i nierozpatrzenie wniosków Skarżącego również w trybie wniosków o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, 6) naruszenie § 44 pkt 2 i 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 37, a nadto § 47 ust 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454 ze. zm.) - poprzez brak przestrzegania zasady aktualności i okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych, celem wyeliminowania danych błędnych oraz niezastosowania trybu administracyjnego weryfikacji operatu, 7) naruszenia postanowień Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii (Dz. U. Nr 101, poz. 1090) - dalej jako - w szczególności § 3 ust. 2 pkt 1) i 3) - poprzez brak przeprowadzenia kontroli doraźnej na wniosek Strony. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, że "inna przyczyna", o jakiej mowa w art. 61 a § 1 K.p.a. jako przeszkoda wszczęcia postępowania, musi być oczywista, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zdaniem skarżącego, powoływanie się również na brak podstaw merytorycznych iż nie znajduje uzasadnienia. Podstawą złożenia wniosku w niniejszej sprawie była bowiem konieczność rzetelnego ustalenia stanu faktycznego związanego z przeprowadzanymi operatami na wskazanym obszarze, co w świetle art. 7a w zw. z art. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest m.in. obowiązkiem Głównego Geodety Kraju, co uzasadniała i uzasadnia w szczególności treść zeznań geodety A. S. oraz opinii geodety A. D.. Skarżący podał, że treść zeznań geodety A. S. pozwalająca na stwierdzenie czy operat został prawidłowo opracowany - została ujawniona dopiero podczas jego przesłuchania w dniu [...] stycznia 2014 r. przez Sąd Rejonowy w P. I Wydział Cywilny sygn. akt [...] Opinia geodety A. D. jest całkowicie odmienna w swej treści od opinii geodety S.. Istniała zatem konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie rzetelności postępowania geodety A. S. i oceny prawidłowości sporządzenia operatów. Od wyników tej kontroli zależało zatem dalsze postępowanie - w tym w zakresie zmian w ewidencji gruntów i budynków, jak również w zakresie odpowiedzialności biegłego S.. W ocenie skarżącego organy administracji jednak ani z urzędu, ani na wniosek, ani w trybie § 47 ust. 3 Rozporządzenia o ewidencji nie zajęły się sprawą. Odmowa przeprowadzenia kontroli zamyka więc drogę do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w postaci ustalenia prawidłowości sporządzenia operatów i umieszczenia w zasobie prawdziwych danych, mogących stanowić postawę do dokonywania czynności zw. z nieruchomościami. Podniesiono, że stanowisko Skarżącego prezentowane we wnioskach składanych do właściwych organów od [...] lutego 2014 r. stanowiło samo z siebie wniosek o dokonanie zmian w ewidencji - i na podstawie art. 24a ust. 12 ustawy w zw. z § 47 ust. 3 Rozporządzenia o ewidencji starosta powinien wszcząć i przeprowadzić postępowanie. O ile byłyby ze strony organów wątpliwości czy wszczęcie nie jest przedwczesne - weryfikacja rzetelności sporządzenia operatów powinna nastąpić na podstawie w szczególności § 3 ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie kontroli. Szczególnie jeśli organ administracji podchodzi do sprawy dokumentacji jako stanowiącej materiały geodezyjne i kartograficzne gromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, których przyjmowanie i wyłączanie z zasobu jest czynnością techniczną, do której nie mają zastosowania procedury postępowania administracyjnego określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Tym bardziej weryfikacja operatów powinna być zatem czynnością techniczną. Skarżący podkreślił również, że w zażaleniu na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. - zawarł żądanie wprost odwołujące się do zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków poprzez wskazanie: "alternatywnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wszczęcie postępowania w sprawie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w czasie którego dokonana zostanie kontrola operatów i ustalony zostanie dokładny zakres uchybień zawartych w operatach", co bezsprzecznie było wyartykułowanym wprost wnioskiem o zmianę danych objętych ewidencją, który winien być rozpatrzony w trybie art. 24a ust. 12 ustawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozstrzygnięcia organów orzekających w niniejszej sprawie są prawidłowe. Z akt niniejszej sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lutego 2014 r. D. R. złożył do organu wniosek o przeprowadzenie kontroli operatów wsi [...] ([...] przyjętych do zasobu w 1986 r, i 1998 r.). W uzasadnieniu wniosku podał, że o nieprawidłowościach przy sporządzaniu tych operatów dowiedział się z zeznań geodety A. S. - przesłuchanego w dniu [...] stycznia 2014 r. przez sąd powszechny. Na podstawie tych zeznań stwierdził, że do zasobów geodezyjnych został przekazany niewiarygodny dokument z błędnymi wskazaniami obliczeniowymi. Z ponownym wnioskiem tej samej treści skarżący wystąpił w piśmie z dnia [....] maja 2014 r., z tym, że tym razem skierował go do Głównego Geodety Kraju. Następny wniosek o takiej samej treści został złożony do Głównego Geodety Kraku w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., ale rozszerzony o żądanie wydania decyzji w sprawie. Swoje żądanie skarżący podtrzymał w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r., kierowanym do Wydziału Geodezji [...] Urzędu Wojewódzkiego. Ze wskazanych pism bezsprzecznie wynika, że w sprawie objętej skargą D. R. żądał wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia kontroli operatów wsi [...] ([...], [...] - przyjętych do zasobu w 1986 r, i 1998 r.). Wobec tego organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły treść żądania skarżącego. Okoliczność ta miała o tyle istotne znaczenie, że art. 61 § 1 K.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej i organ ten nie jest władny do zmiany tego żądania. Organ administracji jest obowiązany rozstrzygnąć sprawę w ramach procedury wyznaczonej przez ustawodawcę. W przypadku, jeżeli organ działa na wniosek strony jest związany tym wnioskiem, w szczególności, co do wskazania wnioskodawcy, jaka konkretna sprawa, w jakiej procedurze ma być przez organ załatwiona. Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a., który legł u podstaw wydania zaskarżonych postanowień organów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracyjny publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z tego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania. Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków normuje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków Dz.U. Nr 38, poz.454 ze zm.). Zgodnie z art. 12b ust. 1 Prawa geodezyjnego, w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania przez organy w niniejszej sprawie, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Zgodnie zaś ust. 4 powołanego artykułu podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8. (ust. 5). Z przytoczonych przepisów wynika, że kontrola operatów będących wynikiem prac geodezyjnych dokonywana jest na etapie przyjęcia operatu do Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Powoływana ustawa nie przewiduje możliwości ponownej kontroli i weryfikacji prac geodezyjnych już przyjętych do zasobu. Wobec tego dokonanie czynności materialno-technicznej tj. przyjęcia prac geodezyjnych do zasobu, zamyka drogę do późniejszej ponownej weryfikacji tego dokumentu przez służby geodezyjne. W stosunku do tak powstałych dokumentów istnieje bowiem domniemanie, że zostały one sporządzone przez uprawnione osoby z należytą starannością, zgodnie z zasadami wiedzy i obowiązującymi przepisami prawa. Skoro zatem przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w sposób enumeratywny regulują jakie rodzaje postępowań administracyjnych mogą być prowadzone przed organami geodezyjnymi i w jakich przypadkach mogą się one zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej, a przepisy te nie zawierają podstawy prawnej w oparciu o którą mogłoby być prowadzone postępowanie i wydana decyzja administracyjna jakiej domaga się wnioskodawca, to rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest prawidłowe. W świetle przytoczonych rozważań nie mogły zostać uwzględnione podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Organy prawidłowo ustaliły, że brak jest przepisu, który nakazywałby organom merytoryczne rozpoznanie złożonego wniosku. Nie mogą zostać uwzględnione zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły treść żądania skarżącego i wydały rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. W szczególności nie można podzielić stanowiska skarżącego, że wyjaśnienia składane do organu stanowiły "same z siebie wnioski o dokonanie zmian w ewidencji". Postępowanie to jest bowiem całkowicie odrębne od prowadzonego przez organy postępowania. Skarżący zaś, co już przedstawiono na wstępie, nie złożył uprzednio formalnego wniosku o wszczęcie takiego postępowania. Co prawda w żaleniu od postanowienia wydanego w I. instancji w niniejszej sprawie skarżący zawarł alternatywne żądanie uchylenia zaskarżonego postanowienia i wszczęcia postępowania w sprawie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, jednakże jego nieuwzględnienie przez organ odwoławczy nie stanowi o wadliwości niniejszego postępowania. Żądanie skarżącego zostało ujawnione dopiero w zażaleniu, ponadto zostało połączone z wnioskiem o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy związany był granicami sprawy i jego obowiązkiem było rozpatrzenie wniesionego zażalenia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Samo natomiast żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków winno być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Sąd nie dostrzegł także w zaskarżonych postanowieniach takiego naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.