IV SA/Wa 459/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] orzekające o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą: "Bezobsługowa stacja bazowa telefonii komórkowej sieci [...] nr [...]" na dz. nr [...], obręb [...], gm. [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą: "Bezobsługowa stacja bazowa telefonii komórkowej sieci [...] nr [...]" na dz. nr [...], obręb [...], gm. [...], w trybie art. 53 ust 4 pkt 2 ustawy o z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2016, poz. 778) wydawane w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. 2014, poz. 1446 ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr[...], odmówił uzgodnienia ww. inwestycji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że teren planowanej inwestycji – działka nr [...] w [...] – położony jest w obrębie historycznego układu ruralistycznego wsi [...], ujętego w wykazie, o którym mowa w art. 7 przywołanej ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Podlega on ochronie i opiece na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ wyjaśnił, że w myśl art. art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami historyczny układ ruralistyczny to przestrzenne założenie wiejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci dróg. Ochrona takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, a także zachowanie gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu, w tym dominant. Zdaniem organu, ochrona konserwatorska dla przedmiotowego obszaru znajduje uzasadnienie w historycznej metryce miejscowości, zachowanym, historycznym układzie przestrzennym, zawierającym mieszkalno - gospodarcze zespoły budowlane. Wieś [...] zachowała bowiem historycznie ukształtowany układ przestrzenny z zabudową mieszkalną bądź mieszkalną i gospodarczą typu zagrodowego, rozlokowaną przy głównej drodze: od frontu są to przeważnie budynki mieszkalne, w głębi działek znajdują się zwykle obiekty gospodarcze; tylne części zagród pozostają niezabudowane. Historyczną zabudowę wsi [...] stanowią budynki na planie prostokąta, jedno- lub dwukondygnacyjne (z drugą kondygnacją w dachu) o prostych, zwartych bryłach, kryte dachami dwuspadowymi o symetrycznych połaciach dachowych, o kącie nachylenia połaci ok. 45°, z dachówką ceramiczną w kolorze ceglastym, pochodzące z końca XIX w. i pocz. XX w. Teren planowanej inwestycji, działka nr [...] obręb [...], znajduje się w południowo-zachodniej części wsi na której zlokalizowane są zabudowania mieszkalno - gospodarcze pochodzące z k. XIX w. Organ wyjaśnił, iż historyczny układ ruralistyczny to przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci dróg. Ochrona zabytkowego układu przestrzennego oraz wartościowych dla dziedzictwa kulturowego elementów tego układu w postaci zabudowy, ma na celu trwałe zachowanie historycznego rozplanowania, kompozycji przestrzennej i architektury. Oznacza to między innymi utrzymanie w niezmienionym kształcie układu i sposobu zagospodarowania przestrzeni, zachowanie wartościowej, historycznej zabudowy, tworzącej układ przestrzenny wsi, a także harmonijne i nie kolidujące z zabytkową zabudową włączanie nowych i przebudowywanych elementów w historycznie ukształtowaną przestrzeń. Nadto organ wskazał, ż teren przeznaczony pod zainwestowanie posiada związki formalne zarówno z ww. opisaną zabudową mieszkalno-gospodaraczą wsi, jak i z cennym zespołem sakralnym, chronionym przepisami prawa. Zabytkowy kompleks, tworzony jest przez budynek kościoła wpisanego do rejestru zabytków i otaczający go cmentarz z XV/XVI w. wraz z zachowanym murem. Zespół ten położony jest w stosunku do planowanej inwestycji po przekątnej, stanowiąc, widoczną dominantę w otaczającym krajobrazie. W opinii organu konserwatorskiego tak ukształtowana przestrzeń stanowi wartość kulturową tej miejscowości, a planowane nowe inwestycje winny stanowić jej harmonijne uzupełnienie m. in. pod względem stosowanych rozwiązań formalnych, z wyłączeniem zmian wpływających negatywnie na jej strukturę oraz mogących powodować zeszpecenie widoku na zabytkowy zespół. Wszelkie nowe zamierzenia nie powinny pogarszać stanu istniejącego, a jedynie prowadzić do jego poprawy. Możliwe są zatem rozwiązania respektujące zachowanie wartości kulturowych obszaru. Parametry techniczne dla nowych inwestycji, w tym wysokość i gabaryty ale również ich lokalizacja, winny być ustalane w zgodzie z zasadami ochrony zabytkowego terenu. Nowe obiekty, także techniczne, należy włączać w strukturę przestrzenną wsi z poszanowaniem zasad kształtowania zabudowy i utrzymania charakterystycznej sylwety wsi z dominantami w postaci kościoła z wieżą. Organ konserwatorski ocenił w przedmiotowej sprawie wpływ planowanej inwestycji na zachowane wartości układu ruralistycznego, badając w szczególności: czy relacja przestrzenna dotychczasowej zabudowy wsi nie zostanie zakłócona przez nowe zagospodarowanie oraz czy skala i gabaryt planowanego obiektu nie wykraczają poza parametry istniejącej zabudowy. Ponadto wziął pod uwagę ocenę stanu faktycznego i warunki ustanowione w treści decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowe zamierzenie miałoby obejmować budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z następujących elementów: wolno stojącej wieży stalowej o wysokości maksymalnej 63 m n.p.t., prefabrykowanej szafy technicznej z urządzeniami elektro-przemysłowymi zasilającymi stację, ogrodzenia, wew. linii zasilającej, zestawu 4 anten sektorowych typu AS251, zestawu 4 anten sektorowych typu AS19_2, zestawu 4 anten sektorowych typu AS26 2, zestawu anten radioliniowych, zestawu modułów wyniesionych RRU dla potrzeb obsługi ww. anten sektorowych (pkt A, ust. 1-3 projekt decyzji). Lokalizacja wieży stalowej na dz. nr [...] wskazana została na załączniku graficznym do projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego orientacyjnie kropką wskazującym lokalizację stacji bazowej przy północno-zachodniej części działki (od strony głównej drogi). W punkcie B, ust. 3 projektu decyzji, w ustaleniach dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej podano, że teren jest objęty ochroną konserwatorską. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...] po analizie projektu decyzji w zakresie sposobu zagospodarowania działki nr [...] w miejscowości [...] stwierdza, że inwestycja w proponowanym zakresie nie może być realizowana na obszarze objętym wnioskiem. Zainwestowanie działki nr [...], ulokowanej w południowo-zachodniej części wsi [...], w szczególności kubaturowe, pozostaje w relacjach przestrzenno-formalnych z historyczną zabudową miejscowości, stanowiąc element uzupełniający układ ruralistyczny. Stąd nowo planowane zagospodarowanie, z uwagi na wymogi ochrony wartości kulturowych obszaru, winno być dostosowane do skali i gabarytów istniejących obiektów o zachowanych historycznych walorach architektonicznych. Realizacja zamierzenia stanowiłaby ahistoryczną dominantę widoczną w panoramie miejscowości, konkurencyjną dla istniejącej historycznej dominanty - zabytkowej wieży kościelnej, otwierając proces dekompozycji jego planowego ukształtowania i degradację jego wartości widokowych i ekspozycyjnych. Lokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej o określonych parametrach, w zastanym kontekście przestrzennym, nie znajduje merytorycznego uzasadnienia. Planowana inwestycja nie respektuje konieczności ochrony zabytkowego obszaru, podlegającego ochronie, a jej realizacja poprzez wprowadzenie elementów o niewłaściwej formie i gabarytach spowodowałaby degradację historycznie ukształtowanego zespołu przestrzennego, dysonans w historycznej kompozycji i utratę wartości miejsca oraz, w szerszym kontekście, podlegającego ochronie zespołu ruralistycznego miejscowości [...]. Mając na uwadze powyższe organ konserwatorski uznał, że przedmiotowe zamierzenie przewidziane do realizacji na dz. nr [...] we wsi [...] stoi w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków, które polegają min. na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania. Oznacza to, że nie należy wprowadzać zmian, które mogą negatywnie wpłynąć na historyczny układ przestrzenny, naruszyć jego wartości oraz utrwalać rozwiązania wtórne i dysharmonizujące w historycznych ośrodkach i zespołach zabudowy. Z postanowieniem tym nie zgodził się inwestor – [...] z siedzibą w [...] i wniósł zażalenie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu zażaleniowego, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, kierując się zasadą określoną w treści art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. W niniejszej sprawie zabytkiem jest historyczny układ ruralistyczny wsi [...], który winien podlegać ochronie zmierzającej do zachowania w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, linii zabudowy, a także zachowanie gabarytów oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu. Organ drugiej instancji podzielił zdanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że realizacja planowanej inwestycji wpłynie negatywnie na układ ruralistyczny [...] poprzez wprowadzenie wysokiej, ahistorycznej dominanty przestrzennej na terenie wsi zabudowanej niską, historyczną zabudową. Ponadto, wysoka wieża stacji bazowej zmieni historycznie ukształtowane proporcje wysokościowe na terenie zabytkowego układu, gdzie jedyną i najwyższą dominantę stanowi wieża zabytkowego kościoła. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 roku nr znaku [...], złożyła spółka [...] z siedzibą w [...], zaskarżając je w całości i zarzucając: naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z przepisem art. 144 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i utrzymanie mocy postanowienie organu I instancji, podczas gdy postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (w szczególności przepisu art. 144 k.p.a. w zw. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ administracji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przede wszystkim nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego, i bezpodstawne uznanie, że planowana inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] stanowiłaby ahistoryczną dominantę widoczną w panoramie miejscowości, konkurencyjną dla istniejącej historycznej dominanty - zabytkowej wieży kościelnej, otwierając proces dekompozycji jego planowanego ukształtowania i degradację jego wartości widokowych i ekspozycyjnych; naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym w szczególności poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokonania prawidłowej kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako takiej, która nie będzie kłóciła się z zabytkowym charakterem terenu; naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na Organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzającego je postanowienia nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku (nr znaku [...]), a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego odnośnie do postanowienia organu I instancji, a nadto nie podjął żadnych innych kroków, które w konsekwencji prowadziłyby do wydania merytorycznie trafnego rozstrzygnięcia. Ograniczył się do uznania stwierdzeń organu I instancji za słuszne, co pozwala przyjąć że uzasadnienie postanowienia organu II instancji cechuje duża uznaniowość, by nie rzecz – dowolność. Zdaniem skarżącego organ pominął okoliczności istotne w sprawie, a mianowicie to, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana w takim miejscu, że nie będzie ingerowała w historycznie ukształtowany układ przestrzeni. Minister użył sformułowań, które mogłyby zostać powtórzone w kontekście niemalże każdej inwestycji przewidzianej do realizacji w sąsiedztwie zabytkowego terenu. Uzasadnia to przypuszczenie, że organ nie potraktował przedsięwzięcia skarżącego indywidualnie i konkretnie, a będąc niechętnym jakimkolwiek przekształceniom zabytkowego terenu, wydał postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ II instancji - podobnie zresztą jak Organ I instancji - nie odniósł się w ogóle do kwestii oddalenia inwestycji od zabytkowej wieży kościoła, a ta odległość, a przede wszystkim także i charakter samej inwestycji oraz jej przedmiot, nie pozwalają na przyjęcie lansowanej przez organ tezy, iż "realizacja planowanej inwestycji wpłynie negatywnie na układ ruralistyczny [...] poprzez wprowadzenie wysokiej, ahistorycznej dominanty przestrzennej na terenie wsi zabudowanej niską, historyczną zabudową". Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podstawą orzekania przez Ministra był m. in. art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2017 r., poz. 1073, dalej u.p.z.p.). Zgodnie z tymi przepisami, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W niniejszej sprawie nie było okolicznością sporną, że teren planowanej inwestycji (działka nr [...] we wsi [...]) zlokalizowany jest na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi [...] ujętego w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010, Nr 75, poz. 474) i przewidzianego do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków, w rozumieniu obowiązujących obecnie przepisów. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy z 18 marca 2010 r. stanowi, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Powyższe uzasadnia konieczność dokonania uzgodnienia przed uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnić należy, że w świetle art. 4 ustawy o ochronie zabytków, ochrona zabytków polega w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, a także uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Co istotne, ochrona ta winna być zapewniona bez względu na stan zachowania zabytku nieruchomego, w tym układu ruralistycznego (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków). Należy przy tym podkreślić, że oceny, czy dane przedsięwzięcie objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy, daje się pogodzić z zasadami ochrony zabytków określonymi w art. 4 ustawy o ochronie zabytków, dokonuje wojewódzki konserwator zabytków, który – co podkreśla się w orzecznictwie – jest organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony zabytków (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., II OSK 1541/15, CBOSA). Jest to o tyle istotne, że okoliczność posiadania przez ww. organ wiedzy specjalistycznej, a także wysoce ocenny charakter przesłanek z art. 4 ustawy o ochronie zabytków, determinują zakres dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli postanowień uzgodnieniowych. Otóż Sąd przypomina, że sądowa kontrola administracji prowadzona jest pod kątem legalności, a nie celowości. Oznacza to, że sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do rozpoznania, a ocenia jedynie, czy w sprawie nie doszło do istotnych naruszeń prawa uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonego aktu prawnego z obrotu prawnego (art. 145 p.p.s.a.). W przypadku postanowień uzgodnieniowych wydawanych przez wyspecjalizowane organy rzeczą sądu jest przede wszystkim skontrolowanie, czy organ wyspecjalizowany w sposób logiczny i przekonujący umotywował swoje stanowisko w świetle akt sprawy oraz znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. W takim też zakresie dokonał Sąd kontroli zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2, w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., wojewódzki konserwator zabytków zobligowany jest do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony zabytków możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W związku z tym organ dokonujący uzgodnienia nie jest zobligowany do abstrakcyjnego badania czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale powinien się przede wszystkim skoncentrować na ustaleniu czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków. Należy podkreślić, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie jest bezpośrednim etapem poprzedzającym jej wydanie, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony zabytków. Jego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami ochrony zabytków, a w szczególności w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków. Uzgodnienie zaś polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie posiadając wpływu na treść projektu decyzji o warunkach zabudowy, zobligowany jest do oceny warunków zabudowy w nim wskazanych, zgodnie ze swoimi kompetencjami oraz wiedzą specjalistyczną. Mając na uwadze powyższe uwagi ogólne należy stwierdzić, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała kwestia, czy orzekające w sprawie organy w należyty sposób uzasadniły, że budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w [...] naruszy zasady ochrony zabytków określone m. in. w powołanym wyżej art. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. W ocenie Sądu, organy te w sposób wystarczający wykazały, że projektowana inwestycja jest nie do pogodzenia z historycznym układem ruralistycznym wsi [...], gdzie charakter dominanty ma zabytkowa wieża kościelna położona w zespole sakralnym, na który składa się budynek kościoła wpisanego do rejestru zabytków i otaczający go cmentarz z XV/XVI w. wraz z zachowanym murem, a przeważa niska historyczna zabudowa. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków, historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Sąd podziela w całości ustalenia faktyczne i oceny prawne sformułowane przez te organy, a przywołane w części historycznej niniejszego uzasadniania. W ocenie Sądu analiza uzasadnienia postanowień wydanych przez organy obydwu instancji, uzasadnia wniosek, iż w sposób przekonujący wyjaśniły one jakie elementy układu ruralistycznego decydują o jego wartości historycznej i kulturowej. Do elementów tych należy m. in. układ historycznych zabudowań wsi [...], który stanowią budynki na planie prostokąta, jedno- lub dwukondygnacyjne, ich gabaryty i wygląd (proste, zwarte bryły, kryte dachami dwuspadowymi o symetrycznych połaciach dachowych, o kącie nachylenia połaci ok. 45°, z dachówką ceramiczną w kolorze ceglastym) oraz zabytkowy kompleks, tworzony jest przez budynek kościoła wpisanego do rejestru zabytków i otaczający go cmentarz z XV/XVI w. wraz z zachowanym murem. Planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej a składająca się z wolnostojącej wieży stalowej o wysokości max. 63 m, prefabrykowanej szafy technicznej oraz zestawu anten, zlokalizowana w części wsi objętej ochroną konserwatorską, w sposób oczywisty zakłócają przedmiotowy układ ruralistyczny. W przypadku posadowienia takiej inwestycji jak planowana w terenie zabudowanym niską zabudową zagrodową z końca XIX wieku trudno argumentować, że planowana inwestycja zostanie zrealizowana z poszanowaniem zastanych wartości kulturowych obszaru. W szczególności trudno stwierdzić, że parametry techniczne inwestycji, jej lokalizacja, wysokość oraz gabaryty można ustalić w sposób zgodny z zasadami ochrony zabytkowego terenu, a realizacja inwestycji nie doprowadzi do pogorszenia stanu istniejącego poprzez chociażby zeszpecenie widoku na zabytkowy kościół. W ocenie Sądu planowana inwestycja z uwagi na swoją wysokość i gabaryty oraz sposób wykonania nie koresponduje z dominującą historyczną zabudową wsi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzuty koncentrują się wobec twierdzenia, że Minister jedynie ograniczył się do powielenia ustaleń i ocen Wojewódzkiego Konserwatora, nie przeprowadzając własnych ustaleń i nie odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu. Należy mieć na uwadze, że w ramach kontroli instancyjnej organ II instancji może, ale nie musi w każdym przypadku prowadzić postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Oparcie się przez organ odwoławczy na materiałach zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, a także powielenie ocen prawnych sformułowanych przez ten organ, nie stanowi per se naruszenia prawa, a w każdym razie nie jest to naruszenie istotne. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega co prawda tylko rozstrzygniecie organu drugiej instancji, ale sąd administracyjny orzeka nie tylko w oparciu o dane zawarte w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, ale wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 k.p.a.). Akta te obejmują zaś nie tylko zaskarżone rozstrzygnięcie i poprzedzające je orzeczenie organu I instancji, ale i całokształt zebranego materiału (w niniejszej sprawie dotyczy to w szczególności materiału zdjęciowego i wykonanych analiz dotyczących wysokości historycznej zabudowy wsi [...]). Mając na uwadze powyższe, Sąd za bezzasadne uznał zarzuty dotyczące do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 136 k.p.a., ani też art. 77 § 1, art. 7 i 8 k.p.a. Organy administracji w toku kontrolowanego przez Sąd postępowania stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy te także w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził braków w zakresie postępowania dowodowego stanowiące w istocie niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przez organy dwóch instancji. Należyte dokonywanie czynności dowodowych winno koncentrować się na okolicznościach istotnych dla sprawy. Przepis art. 136 k.p.a. określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego". W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Sąd nie aprobuje również zarzutów co do braku odniesienia się do lokalizacji planowanej inwestycji. Kwestia ta była bowiem przedmiotem badania organów specjalistycznych. Nadto akta sprawy wykazują, że oddalenie planowanej inwestycji od dominanty nie przesądza o możliwości jej realizacji, szczególnie jeśli się uwzględni że cała wieś [...] stanowi obszar zabytkowy. Wyjaśnić należy, że przypadku wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego czy ruralistycznego przedmiotem ochrony jest ten układ, który tworzą wchodzące w jego skład obiekty, ze względu na wyróżniające cechy układu(art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji. ----------------------- 12