IV SA/Wa 46/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. A., K. R. i J. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosków I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz skarżących M. A., K. R. i J. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lipca 2011r. nr [...], którym orzeczono o zwrocie wniosku M. A., K. R., L. S. i J. S. dotyczącego rekompensaty za znacjonalizowane nieruchomości leśne. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że ww. osoby zwróciły się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o podjęcie działań zmierzających do zrekompensowania strat związanych z nacjonalizację gruntów leśnych będących przed nacjonalizacją własnością J. R. Minister wskazał, że żadne przepisy nie dopuszczają możliwości rozstrzygania przez organy administracji spraw dotyczących przejęcia przez Skarb Państwa, w trybie nacjonalizacji, lasów. Sprawy dotyczące ewentualnych rekompensat, odszkodowań czy zwrotu tych nieruchomości są sprawami cywilnymi, które mogą być rozpoznawane przez sądy powszechne. Minister podkreślił, że utrzymane w mocy wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lipca 2011r. o zwrocie wniosku było zasadne, ponieważ prawidłowo zastosowano art. 66 § 3 k.p.a. i wskazano, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie zwrotu wniosku, wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga, reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, M. A., K. R. i J. S. W skardze podniesiono, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, zaś rozstrzygnięcie organu naczelnego o zwrocie wniosku jest wadliwe ponieważ organ mógł merytorycznie rozpoznać wniosek dotyczący zrekompensowania strat związanych z nacjonalizację gruntów leśnych będących przed nacjonalizacją własnością J. R. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albo przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a.) , a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Oznacza to, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) uwzględnia skargę także wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. nr [...], którym organ utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lipca 2011r. nr [...], orzekające o zwrocie wniosku M. A., K. R., L. S. i J. S. dotyczącego rekompensaty za znacjonalizowane nieruchomości leśne. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 , 25 i 27 k.p.a. W tej sytuacji Sąd jest zobligowany do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Sąd zauważył bowiem, że w wydaniu postanowienia z dnia [...] lipca 2011r. jak i postanowienia, wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z dnia [...] października 2011r. brała udział ta sama osoba upoważniona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to jest Dyrektor Departamentu Gospodarki Ziemią – Z. A. Osoba ta podpisała oba postanowienia. Okoliczność ta nie znalazła odzwierciedlenia w zarzutach skargi, jednakże fakt ten Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był uwzględnić z urzędu. Przepisy prawa procesowego zawierają cały system gwarancji procesowych bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zaliczyć do nich należy ustanowioną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej oraz przewidzianą w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. Urzeczywistnianiu tych zasad służy między innymi instytucja wyłączenia pracownika. Instytucja wyłączenia jest jedną z gwarancji zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy wykonywaniu kompetencji realizacji zadań publicznych. Konstrukcja prawna instytucji procesowej wyłączenia nie może prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa. Jednocześnie jednak przepisy o wyłączeniu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, oraz do eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12) oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06). Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., od udziału w sprawie obligatoryjnie powinien być wyłączony pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. LEX nr 579940). Należy zatem a contrario przyjąć - na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale - że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję, objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie również do postanowień, wydawanych po ponownym rozpoznaniu sprawy. Przeciwne stanowisko (tzn. że art. 24 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień) byłoby zaprzeczeniem idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea - w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej zasady instytucją wyłączenia pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, w której wydawał już decyzję (tu: postanowienie) - legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i następnie - przyjętych przez NSA podczas wydawania cytowanej uchwały. Trudno uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydanym przez siebie postanowieniem. Nawet jeżeli we własnym odczuciu pracownik ten obiektywnie ocenia zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w odczuciu wnioskodawcy bez wątpienia posiada już określony stosunek do stron i przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy. Dlatego wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności - przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie. Jakkolwiek więc na mocy art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się wymienione w tym przepisie przepisy k.p.a., nie może ulegać wątpliwości, że podczas wydawania postanowień organ ma obowiązek stosować również inne przepisy k.p.a. poza wymienionymi w treści art. 126, w szczególności przepisy ogólne k.p.a. (art.1 do 60 k.p.a.). W literaturze przedmiotu od dawna wskazuje się na wadliwą redakcję cytowanego przepisu (patrz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art.126 kodeksu postępowania administracyjnego (LEX 2011). W ocenie Sądu literalna wykładnia art. 126 k.p.a. prowadziłaby do nieprawdziwego i nielogicznego wręcz wniosku o braku obowiązku załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art.35 k.p.a.); braku stosowania do postanowień przepisów o doręczeniach, zawartych w art. 39-49 (art.125 k.p.a. nie zawiera powtórzenia tych przepisów), braku stosowania przepisów o terminach (art.57 - 60). Przyjmując (za J. Borkowskim w: Prawo procesowe administracyjne, Tom 9, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2010, s.152), że pod względem podmiotowym i przedmiotowym najszerszy zakres zastosowania mają postanowienia, literalna wykładnia art. 126 k.p.a. musiałaby prowadzić do braku stosowania w większości spraw (gdyż w większości postępowań wydawane są postanowienia) tych przepisów ogólnych k.p.a., które w istocie swej decydują o kształcie postępowania administracyjnego oraz o postrzeganiu tego postępowania przez strony. Konkludując zatem Sąd uznał, że do postanowień ma zastosowanie również przepis art.24 k.p.a. W tej sytuacji, skoro postanowienie z dnia [...] października 2011r. zostało wydane z upoważnienia Ministra przez tego samego pracownika, który orzekał podejmując postanowienie z dnia [...] lipca 2011r., to zdaniem Sądu, należało uznać, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uzasadniająca uchylenie zaskarżonego postanowienia jako zawierającego wadę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa I Rozwoju Wsi, usunie wskazane wyżej uchybienie, i dopiero merytorycznie oceni wniosek skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy. Istotą ponownego rozpoznania sprawy jest bowiem powtórne zbadanie sprawy, w szczególności rozpatrzenie ewentualnych zarzutów strony, składającej wniosek w tym przedmiocie. Jeżeli po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowienie wydaje ta sama osoba, która wydawała postanowienie pierwotnie, trudno mówić o dokonaniu należytej i pełnej kontroli postanowienia. Stąd istotne znaczenie ma, aby podlegające ponownemu rozpoznaniu rozstrzygnięcie zostało wydane przez inną osobę, która będzie mogła dokonać samodzielnej (choć niekoniecznie odmiennej) oceny sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 cyt. ustawy.