IV SA/Wa 460/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2007 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy. R. M. złożył w dniu 12 kwietnia 2005 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i o przyznanie płatności z tytułu działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. We wniosku zadeklarowano działki ewidencyjne o łącznej powierzchni użytków rolnych 15,15 ha, oznaczone jako 15 działek rolnych oznaczonych we wniosku identyfikatorami literowymi. W dniu [...] sierpnia 2005 r. przeprowadzono kontrolę zasadniczą na miejscu metodą analizy ryzyka w oparciu o art. 27 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.). Z kontroli sporządzono raport, w którym stwierdzono błąd GR5 polegający na stwierdzeniu nieprawidłowości w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych. Wnioskodawca był obecny przy kontroli i otrzymał kopię protokołu. Stwierdzono nieprawidłowości w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych we wniosku identyfikatorami [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Nadto stwierdzono, że działka [...] ma powierzchnię nie przekraczającą 0,1 ha i jako taka nie kwalifikuje się do przyznania płatności. Kontrola administracyjna wniosku wykazała błąd zobowiązań wieloletnich z tytułu ONW. Wobec tego kolejno w dniach 5 maja 2005 r. i 2 czerwca 2006 r. wezwano stronę, w trybie art. 50 kpa, do złożenia wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi na drugie wezwanie strona przesłała pismo, w którym zakwestionowała IV SA/Wa 460/07 wyniki kontroli i ustanowiła pełnomocnika. Nadto strona odmówiła podpisania oświadczenia o dobrowolnej rezygnacji z części płatności ONW i zwrocie kwoty 174,24 złotych za powierzchnię Organ I instancji po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego w dniu [...] czerwca 2006 r. wydał decyzję, którą przyznał wnioskodawcy płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości. Sankcję w wysokości 1272,48 złotych nałożono ze względu na nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych (zawyżenie powierzchni), na podstawie art. 70 i art. 71 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł R. M. kwestionując sposób przeprowadzenia pomiarów. Nadto wskazano na istnienie różnic pomiędzy egzemplarzem protokołu z kontroli na miejscu znajdującym się w posiadaniu ARiMR a egzemplarzem protokołu posiadanym przez stronę. Odwołujący się nie zgodził się również na dobrowolną rezygnację z części płatności ONW i zakwestionował sposób obliczania obszaru i kwoty zwrotu. Organ odwoławczy - Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - uzasadniając decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., którą uchylono decyzję organu I instancji, podniósł, iż płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznaje się na podstawie ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej na wniosek producenta rolnego. Dalej organ przytoczył treść § 2 ust 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73 poz. 657 ze zm.), tj. przesłanki, które muszą wystąpić łącznie aby możliwe było przyznanie producentowi rolnemu płatności ONW. Dyrektor wskazał, iż w niniejszej sprawie koronnym dowodem przesądzającym o kształcie decyzji organu I instancji był protokół z kontroli na miejscu IV SA/Wa 460/07 przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2005 r. Zgodnie z tym protokołem powierzchnia niektórych działek została przez wnioskodawcę podana niezgodnie ze stanem faktycznym (działki oznaczone identyfikatorami [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Co więcej, ustalono, że działka rolna [...] ze względu na zbyt niską powierzchnię nie może być zakwalifikowana do ubiegania się o płatności. Łącznie różnica między obszarem zadeklarowanym i stwierdzonym wyniosła dla jednolitej płatności 1,51 ha, dla płatności uzupełniających 1,43 ha. Natomiast kontrola w zakresie ONW nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Zgodnie natomiast z wynikiem pomiarów dokonanych w trakcie kontroli sprawdzającej w dniu [...] grudnia 2006 r. nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działek rolnych dotyczyły działek oznaczonych identyfikatorami [...], [...], [...]. Wobec powyższego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, iż organ I instancji winien w uzasadnieniu decyzji przedstawić fakty i dowody, które uznał za udowodnione i na podstawie których podjął takie a nie inne rozstrzygnięcie. Tymczasem ograniczył się jedynie do wskazania podstawy prawnej i areału, co do którego zdecydował o przyznaniu dopłat ONW. Na podstawie tak ubogiego uzasadnienia nie sposób odtworzyć, jakimi argumentami kierował się organ rozpatrując wniosek o przyznanie dopłat z tytułu ONW tylko co do powierzchni 7,92 ha. W sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji jest nałożenie na stronę postępowania określonej przepisami sankcji, organ ten musi przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby w sprawie nie pozostawały żadne wątpliwości. Nadto organ dodał, iż usunięcie tej wady postępowania nie było możliwe w ramach postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, którego ramy określa art. 136 kpa. Nie jest to jednak możliwe w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające należałoby przeprowadzić w całości bądź w znacznej części jako, że stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. M. reprezentowany przez pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania oraz zakwestionowano prawidłowość przeprowadzanych kontroli w gospodarstwie skarżącego. IV SA/Wa 460/07 W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 30 lipca 2007 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż zaskarżono decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. bowiem strona skarżąca nie zgadza się z ustaleniami obu kontroli, również tej przeprowadzonej przez organ odwoławczy w dniu [...] grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. nie narusza prawa. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, iż nie może ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Nadto ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji - a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie - ograniczona jest przez to, że art. 138 § 2 kpa w związku z art. IV SA/Wa 460/07 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podjęcie decyzji kasacyjnej możliwe jest w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzono z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź też postępowanie takie zostało przeprowadzone jednakże naruszono w nim przepisy procesowe. W takim przypadku organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów kpa, a w szczególności jego art. 7, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przez to rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przez pojęcie dowodu należy rozumieć "środek dowodowy, a zatem ten środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1972, s. 301). Nadto art. 107 kpa wskazuje na elementy, jakie powinny znaleźć się w decyzji aby można było uznać ją za prawidłową. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż punktem wyjścia dla wydania decyzji organu i instancji była przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2006 r. kontrola w gospodarstwie skarżącego. Wykazała ona, iż zawyżono powierzchnie działek rolnych oznaczonych identyfikatorami [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a nadto, iż działka rolna [...] ze względu na zbyt niską powierzchnię nie może być zakwalifikowana do ubiegania się o płatności. Łączna różnica między obszarem zadeklarowanym we wniosku i stwierdzonym w wyniku kontroli wyniosła dla jednolitej płatności 1,51 ha, dla płatności uzupełniających 1,43 ha. Kontrola w zakresie ONW nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Zasadnie Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika jakimi argumentami kierował się organ rozpatrując wniosek skarżącego, tj. jakim dowodom dał wiarę a jakim odmówił wiarygodności. Nie wskazał podstaw na jakich oparł postawioną w uzasadnieniu tezę o nieprawidłowościach w deklaracji działek rolnych. Jest to o tyle istotne, iż wobec stwierdzonych nieprawidłowości nałożono na skarżącego sankcję stosownie do treści art. 70 i 71 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Represyjne traktowanie strony zdaje się być szczególną przesłanką uzasadniającą należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego a w konsekwencji zachowanie rygorów przewidzianych w art. 7 kpa, 77 kpa, 107 kpa. W ocenie Sądu organ I instancji uchybił wyżej wskazanym przepisom, a zatem Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie naruszył prawa uchylając decyzję organu I instancji i przekazując ja do ponownego rozpoznania. Wyjaśnić należy, iż ponownie wydając rozstrzygnięcie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa być może dojdzie do tych samych wniosków. Nie mniej jednak rozstrzygnięcie takie nie będzie obarczone wadami polegającymi na naruszeniu obowiązujących przepisów. Na marginesie wskazać również należy, iż wprawdzie treść rozstrzygnięcia w sentencji jak również treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazują, iż intencją organu rozpatrującego odwołanie było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 kpa), niemniej jednak co innego wynika ze wskazanej przez organ podstawy prawnej - art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Sąd uznał jednak, iż wskazane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy wobec czego nie mogło ono stanowić podstawy uchylenie zaskarżonej decyzji. IV SA/Wa 460/07 Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Powyższe skutkowało oddaleniem skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.