IV SA/Wa 460/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi F. S.A. z siedzibą w P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień do emisji z krajowej rezerwy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji z dnia [...] lutego 2007 roku; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego F. S.A. z siedzibą w P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) grudnia 2007r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia F. SA w P., na postanowienie Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym: F. S.A z siedzibą w P., pismem z dnia 27 lipca 2006 r, działając w trybie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 22 grudnia 2004r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji wystąpiła o przyznanie dodatkowych uprawnień do emisji C02 z krajowej rezerwy. Instalacja (...) S. A. w P. jest ujęta w Krajowym Planie Rozdziału Uprawnień do Emisji pod pozycją (...) i posiada zezwolenie na uczestnictwo we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych dla instalacji kotłowni grzewczej, wydane z upoważnienia Wojewody (...) przez p.o. Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa. Wojewoda (...) pismem z dnia 30 sierpnia 2006 r., na podstawie art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy wystąpił do Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji o opinię w sprawie wniosku prowadzącego instalację. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, w krajowym planie rozdziału uprawnień określa się liczbę uprawnień do emisji, jakie w każdym roku okresu rozliczeniowego będą stanowić krajową rezerwę uprawnień do emisji dla instalacji, w których dokonano zmiany. Według art. 36 ust. 2, instalacjom, w których dokonano zmiany, na czas do końca okresu rozliczeniowego, uprawnienia do emisji przyznaje się w zezwoleniu, po uzyskaniu opinii Krajowego Administratora. Postanowieniem z dnia (...) lutego 2007r. nr (...) Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji działając na podstawie art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 281, poz. 2784) oraz art. 106 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku (...) S. A. z siedzibą w P. z dnia 27 lipca 2006 r. postanowił negatywnie zaopiniować przyznanie wnioskodawcy uprawnień do emisji z krajowej rezerwy na lata 2005-2007. W opinii Krajowego Administratora wskazane przez (...) S.A. w P. zmiany w instalacji nie stanowią zmiany w funkcjonowaniu instalacji w rozumieniu ustawy. Uruchomienie nowej maszyny papierniczej nie może być także traktowane jako rozbudowa instalacji. Ustawa nadaje pojęciu instalacji rozumienie tożsame z definicją normatywną przyjętą w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, póz. 902). Prawo ochrony środowiska definiuje instalację jako zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, których eksploatacja może spowodować emisję. Zdaniem Krajowego Administratora warunkiem uznania zmian dokonanych przez (...) S.A. w P. za rozbudowę instalacji skutkującą zmianą wielkości emisji byłoby przeprowadzenie ich w instalacji objętej systemem, czyli źródle emisji (wytwornice pary i kotły ujęte jako źródło emisji CO2 w KPRU). Uruchomienie nowej maszyny papierniczej bez zmian fizycznych w instalacji objętej systemem powodującej emisję jest zwiększeniem produkcji, a nie zmianą w instalacji. Uruchomienie nowej maszyny papierniczej nie stanowi w świetle powyższych okoliczności faktycznych i prawnych zmiany w instalacji polegającej na jej rozbudowie w rozumieniu ustawy. Pismem z dnia 19 lutego 2007 r. F. S.A. z siedzibą w P. złożyła zażalenie na postanowienie z dnia (...) lutego 2007 r. wnosząc o uchylenie postanowienia i pozytywne zaopiniowanie wniosku wnioskodawcy bądź o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu spółka wyjaśniła, iż do połowy roku 2005 prowadziła produkcję papieru dekoracyjnego za pomocą dwóch linii produkcyjnych MP1, MP2 oraz papieru powlekanego za pomocą linii Leimpresse. W 2005 roku zakład wybudował jednak i uruchomił nową maszynę papierniczą MP4 o zdolności produkcyjnej 80 Mg na dobę oraz kocioł gazowy AKL 404G o mocy nominalnej 400 kW do podgrzewania oleju termalnego na walcu gładziarki. Zdolność produkcyjna zakładu wzrosła do 330 Mg papieru na dobę. Obecnie kotły parowe pracują na wysokim obciążeniu, produkując większą ilość pary na cele technologiczne, co powoduje zwiększenie zużycia gazu, a zarazem wyższą emisję CO2. Zdaniem spółki nowa maszyna papiernicza stanowi integralną część instalacji i jej wybudowanie spowodowało zmiany w instalacji przez zmianę obciążenia kotłów. Zwiększona produkcja papieru wymusza produkowanie większej ilości pary technologicznej i zużycia większej ilości paliwa, co przekłada się na zwiększenie emisji C02. Rozbudowa zakładu o nową maszynę papierniczą MP4 nie poskutkowała zwiększeniem zainstalowanej mocy kotłów parowych, co zdaniem Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji jest jedyną podstawą zwiększenia emisji CO2, ponieważ nie było takiej potrzeby, ale spowodowała zwiększenie obciążenia zainstalowanych kotłów i zużycia gazu ziemnego. Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2007r, Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia F. SA w P., reprezentowanej przez pełnomocnika, radcę prawnego, M. K., na postanowienie Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...) orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane przez Krajowego Administratora, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyznania wnioskodawcy uprawnień do emisji z krajowej rezerwy na lata 2005-2007. Minister stwierdził, iż przedmiotem postępowania jest instalacja do spalania paliw w celach energetycznych, o nominalnej mocy cieplnej ponad 20 MW, według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia z dnia 31 marca 2006 r w sprawie rodzajów instalacji objętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji (Dz. U. Nr 60, poz. 429, z późn. zm.). Źródłem emisji dwutlenku węgla jest spalanie paliw w kotłach cieplnych znajdujących się w zakładzie w P. Kocioł to instalacja spalania paliw dla wytworzenia energii cieplnej w parze, w wodzie lub w innym nośniku, która jest wykorzystywana na zewnątrz kotła w celach grzewczych lub w rozmaitych innych celach. Zdaniem Ministra trudno uznać urządzenia lub maszyny, w których wykorzystywany jest produkt energetyczny w postaci wcześniej wspomnianej pary, wytworzonej w technologii spalania paliw, za powiązane technologiczne z instalacją służącą do spalania paliw. W świetle powyższego zatem, Minister stwierdził, że zwiększenie przez spółkę (...) jedynie produkcji papieru bez dokonania faktycznych zmian w samej instalacji objętej systemem, polegających np. na zwiększeniu zainstalowanej mocy cieplnej w kotłowni, nie pozwala na uznanie iż doszło do wprowadzenia zmian w instalacji. Uruchomienie nowej maszyny papierniczej zdaniem Ministra, nie stanowi zmiany w instalacji do spalania paliw, a o zmianę takiej właśnie instalacji chodzi w art. 3 pkt 18 ustawy o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i innych substancji. W dniu 8 lutego 2008r. spółka (...) z siedzibą w P. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M. K. wniosła skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) grudnia 2007 r. Zaskarżonemu postanowieniu spółka zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. w szczególności naruszenie: - art. 3 pkt 18 ustawy z dnia 22 grudnia 2004r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji poprzez przyjęcie, że funkcjonowanie dodatkowej maszyny papierniczej nie stanowi zmiany instalacji w rozumieniu tej ustawy, - art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że maszyny papiernicze nie są powiązane technologicznie z kotłami i nie stanowią instalacji w rozumieniu POŚ, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności naruszenie: - art. 6 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisów powołanych ustaw, -art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego mającego istotne znaczenie dla sprawy. Wskazując na powyższe uchybienia spółka wniosła o uchylenie postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka ponownie podkreśliła, iż maszyny papiernicze oraz kotły parowe stanowią zespół urządzeń powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i które są położone na terenie jednego zakładu. Istnienie samych maszyn papierniczych bez kotłów lub kotłów bez maszyn papierniczych w przypadku fabryki papieru nie jest możliwe, ponieważ papier nie może zostać wyprodukowany bez pary wytworzonej przez kotły. Podkreśliła, iż kotłownia skarżącej nie została wybudowana w celach osiągania zysków ze sprzedaży energii, więc nie spala paliw, jeśli nie prowadzona jest produkcja papieru. Dlatego też jednoznacznie stwierdzić należy, że emisje z kotłowni generuje praca maszyn papierniczych. Jeżeli produkowany jest papier, kotłownia musi wytwarzać parę i spalać paliwa, powodując przy tym emisje. Jeżeli papier nie jest produkowany spalanie paliw jest niecelowe, a więc nie ma mowy o emisji CO2. Skoro w zakładzie prowadzona jest produkcja to musi być kotłownia, a w związku z tym spalanie paliw oraz emisje ergo bez kotłowni nie może być mowy o produkcji papieru. Dlatego istnieje niepodważalna i ścisła zależność między maszyną papierniczą a kotłownią (jedno bez drugiego nie istnieje). W przedmiotowej sprawie kotły wytwarzają ciepło na potrzeby technologiczne zakładu, w związku z czym nieuprawnione jest rozdzielanie urządzenia technologicznego, jakim jest maszyna papiernicza, od instalacji energetycznej, produkującej medium energetyczne do zapewnienia, w tym przypadku, tylko i wyłącznie produkcji papieru. W myśl definicji instalacji w POŚ i w przeciwieństwie do opinii Krajowego Administratora oraz Ministra Środowiska należy jednoznacznie stwierdzić, że ciąg technologiczny do produkcji papieru spełnia kryteria definicji instalacji zgodnie z art. 3 pkt 6 b. Zdaniem skarżącej spółki wybudowanie nowej maszyny papierniczej stanowi zmianę w instalacji, przez którą rozumie się zmianę w funkcjonowaniu instalacji powodującą zmianę wielkości emisji z tej instalacji. Dodatkowo skarżąca spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie głos zabrało również Stowarzyszenie P., które w piśmie z dnia 20 lutego 2007 r. (sygn. (...)) kierowanym do Ministra Środowiska Stowarzyszenie podnosiło, że nieuprawnione jest rozdzielenie urządzenia technologicznego, jakim jest maszyna papiernicza od instalacji energetycznych służących do zapewnienia mediów energetycznych do produkcji papieru w związku, z czym Stowarzyszenie wnosiło o uchylenie negatywnej opinii Krajowego Administratora. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji, który negatywnie zaopiniował przyznanie spółce (...) uprawnień do emisji z krajowej rezerwy na lata 2005-2007. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 281, poz. 2784), który stanowi, iż dla instalacji, w których dokonano zmiany, w zezwoleniu określa się liczbę uprawnień do emisji na czas do końca okresu rozliczeniowego, po uzyskaniu opinii Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji. Pojęcie "zmiana w instalacji" sformułowane zostało w art. 3 pkt 18 ustawy o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i innych substancji, który stanowi, iż przez zmianę w instalacji rozumie się zmianę w funkcjonowaniu lub rozbudowę instalacji, powodującą zmianę wielkości emisji z tej instalacji. Natomiast definicja pojęcia "instalacja " umieszczona została w art. 3 pkt 6 ww. ustawa odsyła do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, póz. 902, z późn. zm.), według której instalacja oznacza: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół takich urządzeń powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Zakład natomiast oznacza jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdujące się na nim urządzenia. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca ubiegała się o przyznanie dodatkowych uprawnień do emisji C02 z krajowej rezerwy na lata 2005-2007r. w związku ze zmianą w funkcjonowaniu instalacji powodującą zmianę wielkości emisji z tej instalacji wynikająca z faktu wybudowania i uruchomienia nowej maszyny papierniczej. Mimo, iż nie doszło do rozbudowy samej kotłowni, zdaniem strony skarżącej wprowadzone zostały zmiany w jej funkcjonowaniu poprzez zwiększenie obciążenia kotłów, co wpłynęło na wzrost zużycia paliw oraz wzrost emisji C02. Jednocześnie strona skarżąca starała się wykazać, iż zarówno funkcjonujące już w zakładzie maszyny jak i nowa maszyna papiernicza stanowi integralną część instalacji, której uruchomienie spowodowało zmiany w instalacji po przez zmianę obciążenia kotłów. Orzekające w sprawie organ uznały natomiast, iż uruchomienie przez skarżącą spółkę nowej maszyny papierniczej bez zmian fizycznych w instalacji objętej systemem powodującej emisję jest wyłącznie zwiększeniem produkcji, a nie zmianą w instalacji. Uruchomienie nowej maszyny papierniczej nie stanowi zatem w świetle powyższych okoliczności faktycznych i prawnych zmiany w instalacji polegającej na jej rozbudowie w rozumieniu ustawy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii czy uruchomienie nowej linii produkcyjnej i tym samym zwiększenie obciążenia kotłów bez zmian fizycznych w samej instalacji objętej systemem powodującej emisję stanowi zmianę w funkcjonowaniu instalacji. Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż w przedmiotowej sprawie można mówić o zmianie w funkcjonowaniu instalacji. Na wstępie wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie zdaniem Sądu za instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska uznać należy wyłącznie kotłownię gazowo - olejową. Powyższe, w ocenie Sądu, jednoznacznie wynika z treści zezwolenia Wojewody (...) z dnia (...) marca 2006r. udzielonego spółce (...) na uczestnictwo we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji. W zezwoleniu tym, jako rodzaj instalacji objętej wskazanym systemem wskazano wyłącznie kotłownię gazowo- olejową, nie natomiast, jak starała się wykazać strona skarżąca zespół urządzeń technologicznych, na które składają się zarówno maszyny do produkcji papieru, jak i kotłownia gazowo- olejowa. W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje jednak stanowisko strony skarżącej, iż uruchomienie nowej maszyny do produkcji papieru bez dokonywania zmian w samej instalacji może być kwalifikowane jako zmiana w instalacji poprzez zmianę jej dotychczasowego funkcjonowania w rozumieniu art. 3 pkt 18 ustawy o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i innych substancji. Jak słusznie wykazała bowiem strona skarżąca uruchomienie nowej linii produkcyjnej związane będzie ze wzrostem zużycia paliwa, a tym samym może spowodować wzrost emisji dwutlenku węgla. Dlatego też nie można zgodzić z orzekającymi w sprawie organami, iż wyłącznie zmiana w samej instancji tj. kotłowni gazowo - olejowej może być kwalifikowana jako zmiana w instalacji i uzasadniałyby przyznanie skarżącej spółce dodatkowych uprawnień do emisji dwutlenku węgla. Należy mieć na uwadze, iż ustawodawca pod pojęciem "zmiany w instalacji" rozumie zarówno zmianę w funkcjonowaniu jak i rozbudowę instalacji, powodującą zmianę wielkości emisji z tej instalacji. Skoro zatem do tej pory nie wykorzystywano pełnej mocy funkcjonującej w zakładzie kotłowni gazowo - olejowa służącej do zaopatrywania w energię maszyny produkujące papier, to stwierdzić należy, iż zwiększenie obciążenia tej instalacji z uwagi na uruchomienie nowej linii produkcyjnej może być kwalifikowane jako zmiana w instalacji poprzez zmianę jej dotychczasowego funkcjonowania. Czy jest to natomiast tego rodzaju zmiana wielkości emisji, która uzasadnia przyznanie dodatkowych uprawnień do emisji dwutlenku węgla z krajowej rezerwy nie sposób odpowiedzieć na obecnym etapie postępowania, albowiem kwestią tą organy orzekające w niniejszej sprawie w ogóle się nie zajmowały wychodząc z błędnego założenia, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ze "zmianą w instalacji." Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Organy rozpoznając sprawę ponownie uwzględnią wykładnię mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów. Dlatego też Sąd działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie w oparciu art. 200 powołanej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 02.163.1349 z późn. zm.).