IV SA/Wa 460/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Michał Sowiński, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi D. K. i W. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] stycznia 2009r. utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] listopada 2008r. odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez D. i W. K., a polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych na części działki nr [...] w W. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż ustalona w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 16 -18 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] nie spełnia wymogu z art. 43 ust. 1 Ip. 3 tabeli lit. a ustawy o drogach publicznych, który nakazuje sytuowanie obiektów budowlanych przy drogach krajowych, poza terenem zabudowy, w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg. Dlatego też uzgodnienie przedmiotowej inwestycji należało uznać za niedopuszczalne. Jednocześnie organ nadzorczy wskazał, że jeśli nowo opracowany projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji będzie określał nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], zostanie uzgodniony przez zarządcę tej drogi. D. K. i W. K. w skardze na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2009r. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili rażące naruszenie art. 43 ust. 1 poz. 3 tabeli lit. a ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, iż usytuowanie obiektów budowlanych przy drogach krajowych poza terenem zabudowy wymaga usytuowania w odległości nie mniejszej niż 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, co wyczerpuje - zdaniem skarżących przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. Skarżący podnieśli, iż zaskarżone postanowienie, wbrew treści zebranego w sprawie materiału dowodowego, wymaga odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni przyjmując, że przedmiotowa inwestycja ma być zlokalizowana przy drodze ogólnodostępnej i poza terenem zabudowanym. Sygn. akt IV SA/Wa 460/09 Ustalenie to pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym i narusza ww przepis ustawy o drogach publicznych. Bezspornym jest bowiem, w ocenie skarżących, iż przedmiotowa działka znajduje się przy drodze krajowej nr [...], na terenie zabudowanym w obrębie miasta W., co ilustruje Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy W. Nadto niewątpliwym - zdaniem skarżących - jest fakt, iż inwestycja objęta postępowaniem zlokalizowana jest także przy ulicy [...], gdzie od bardzo dawna istnieją zabudowania mieszkalne w formie osiedla domów jednorodzinnych. W przedstawionej sytuacji właściwym byłoby zastosowanie wymogu odstępu od krawędzi drogi publicznej nie mniejszego niż 8 m (później dokonano sprostowania w piśmie procesowym na 10 m). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - w odpowiedzi na skargę -wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż działka skarżących nr [...] położona jest przy odcinku drogi krajowej nr [...], który stanowi obwodnicę W. Obszar, przez który przebiega omawiany odcinek drogi nie został zabudowany i w związku z tym nie został wyznaczony znakiem drogowym D-42 "obszar zabudowany". Granica obszaru zabudowanego wyznaczonego tym znakiem znajduje się dużo dalej, bo w odległości około 1,9 km w kierunku wschodnim od miejsca lokalizacji przedmiotowej działki, tj. w km 210+454. Kierując się tymi ustaleniami, organ przyjął, że obszar przyległy do rozpatrywanego odcinka drogi krajowej nr [...], na którym mają być wzniesione wnioskowane budynki, nie stanowi terenu zabudowy, o którym mowa zarówno w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak i § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. o warunkach technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wysunięty przez skarżących argument, że teren leżący w otoczeniu ul. [...], na którym ma być zrealizowana planowana inwestycja, jest zabudowany osiedlem domów jednorodzinnych, nie jest trafny, albowiem poprawność ustaleń zawartych w projekcie uzgadnianej decyzji o warunkach zabudowy organ zobowiązany był oceniać z punktu widzenia zarządcy drogi krajowej nr [...], której otoczenie nie stanowi terenu zabudowy. Skarżący w piśmie z 6 kwietnia 2009r. - stanowiącym ustosunkowanie się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę - dodatkowo podnieśli, iż w Sygn. akt IV SA/Wa 460/09 zakresie postępowania naruszone zostały zasady ogólne wyrażone w art. 6, 7, 8 i 11 K.p.a. Ponadto wyjaśnili, że naruszenie art. 43 ustawy o drogach publicznych polega na odwołaniu się przez organ, dla zdefiniowania pojęcia "poza terenem zabudowy", do przepisów dotyczących oznakowania dróg i uznaniu że obszar zabudowy to teren oznakowany znakiem D-42. Powołany znak D-42 oznacza bowiem, na co zwraca uwagę sam organ administracji w piśmie z 19 marca 2009r. "obszar zabudowany" i - zdaniem skarżących - nie ma żadnych podstaw prawnych aby uznać, iż pojęcie "obszar zabudowany" jest tożsame z pojęciem "teren zabudowy". Organ ani w zaskarżonym postanowieniu, ani w odpowiedzi na skargę, nie przedstawia przesłanek jakimi kierował się przy definiowaniu słowa "teren zabudowy". Zatem w ocenie skarżących organ winien ponownie dokonać oceny zebranych w sprawie materiałów oraz zdefiniować pojęcie "teren zabudowy" na potrzeby niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2009r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - zwanej dalej: u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p.), w tym właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa Sygn. akt IV SA/Wa 460/09 drogowego (pkt 9). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 60 ust. 5 p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny właśnie dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, iż odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 428). Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż inwestycja ma polegać na budowie sześciu budynków mieszkalnych na części działki nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w W. Z uwagi więc na przyleganie terenu inwestycji do pasa drogowego ww drogi, inwestycja ta była przedmiotem uzgodnienia z właściwym jej zarządcą, tj. Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonywał uzgodnienia w zakresie posiadanych kompetencji, a wynikających z ustawy z dnia 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115, ze zm.). Opierając się na treści art. 43 ust. 1 Ip. 3 tabeli lit. a ustawy o drogach publicznych odmówił uzgodnienia. Uznał, iż w projekcie decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy winna być ustalona w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] co najmniej 25 m, jako że działka inwestycyjna położona jest poza terenem zabudowy. Tymczasem z przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji wraz z załącznikami wynika, iż nieprzekraczalna linia zabudowy została określona w odległości 16 - 18 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ww drogi. Ustalenia organu w zakresie uznania, iż działka na której zaplanowano wyżej opisaną budowę leży poza terenem zabudowy zakwestionowali skarżący nie tylko w skardze i w piśmie procesowym stanowiącym uzupełnienie skargi, ale i w zażaleniu. Podnieśli, iż po drugiej stronie drogi gminnej znajduje się i nadal jest rozwijana zabudowa mieszkaniowa. Nadto cała okolica wokół planowanej inwestycji stanowi osiedle domów jednorodzinnych. Nawet jeden z budynków znajduje się w znacznie bliższej odległości od drogi krajowej nr [...], niż Sygn. akt IV SA/Wa 460/09 wnioskowana przez nich inwestycja. Ich zdaniem działka nr [...] usytuowana jest na terenie zabudowy w obrębie miasta W. W myśl art. 43 ust. 1 Ip. 3 tabeli lit. a ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach ogólnodostępnych, do których należy droga krajowa, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowy co najmniej 10 m, a poza terenem zabudowy co najmniej 25 m. Przepis ten ewidentnie różnicuje odległości sytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni drogi krajowej i uzależnia je od miejsca położenia działki objętej inwestycją, czy to w terenie zabudowy, czy poza terenem zabudowy. W świetle przytoczonej regulacji prawnej, powyższych wywodów, jak i kwestionowania przez skarżących ustaleń organu jakoby działka objęta planowaną inwestycją zlokalizowania była poza terenem zabudowy, obowiązkiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad było wykazanie w uzasadnieniu postanowienia przesłanek jakimi kierował się przyjmując za pewnik położenie działki nr [...] poza terenem zabudowy. Tymczasem organ dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał okoliczności, w oparciu o które przyjął, że działka inwestycyjna usytuowana jest poza terenem zabudowy. Jednak zadość obowiązkowi wyjaśnienia stronie okoliczności faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia nie może stanowić odpowiedź na skargę. Innymi słowy odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia aktu administracyjnego. Organy administracji publicznej mają obowiązek działania w postępowaniu z należytą starannością i wnikliwością. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 K.p.a.), obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia (art. 126 w zw. z art. 124 i art. 107 § 3 K.p.a.), jak i wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.). Uznając zatem, iż Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad, będący na podstawie art. 15 K.p.a. zobowiązanym do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, nie wyjaśnił sprawy w stopniu przekonywującym strony co do słuszności wydanego postanowienia, jako że wyczerpujące ustalenia nie zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu - w ocenie Sądu - doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy obowiązkiem organu będzie też odniesienie się do zarzutów sformułowanych w treści zażalenia, nadto twierdzenia Sygn. akt IV SA/Wa 460/09 skarżącego kwestionującego utożsamianie teren zabudowy (terenu poza zabudową) z pojęciem obszar zabudowany (obszar niezabudowany). W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c orzekł jak w sentencji. Wobec braku wniosku skarżących o zwrot kosztów postępowania nie postanowiono w tym przedmiocie.