IV SA/Wa 460/17

Dnia 9 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 9 czerwca 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców na rzecz S. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 4 lutego 2016 r. S. S. (dalej: Strona, Skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Wojewody [...] (dalej także: organ I instancji) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na wykonywanie w Polsce pracy. Wojewoda wezwał Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, na stanowisku pomoc gospodarcza. Wezwanie zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi 16 lutego 2016 r. Brak nie został uzupełniony w terminie. Pismem z 19 lutego 2016 r. pełnomocnik zwrócił się do organu o przedłużenie wyznaczonego terminu do uzupełnienia braku formalnego, argumentując, że od 18 lutego 2016 r. przebywał w szpitalu. Organ pozostawił wniosek Strony bez rozpoznania, o czym powiadomił pełnomocnika pismem z 25 lutego 2016 r. Jednocześnie zaznaczono, że wniosek o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie z uwagi na ustawowy charakter tego terminu. Pełnomocnik Strony 4 marca 2016 r. zwrócił się do Wojewody o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. We wniosku wskazano, że z uwagi na pobyt w szpitalu a następnie na zwolnieniu lekarskim nie był w stanie wykonywać obowiązków pełnomocnika. Do wniosku dołączył kopię zwolnienia lekarskiego oraz żądaną informację starosty. Postanowieniem z [...] marca 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 58 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) Wojewoda odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w niedostatecznym stopniu wykazany został brak winy strony oraz jej pełnomocnika w niedochowaniu zakreślonego. Okoliczność przebywania pełnomocnika na zwolnieniu lekarskim nie stała na przeszkodzie temu, aby Strona sama podjęła działania na rzecz uzyskania żądanej przez Wojewodę informacji. Wskazano także, że przedstawione zwolnienie lekarskie zawierało adnotację "może chodzić". Pełnomocnik Strony złożył zażalenie na powyższe postanowienie i wniósł o jego uchylenie. W argumentacji zażalenia podniósł on, że organ I instancji niesłusznie ocenił okoliczność pobytu pełnomocnika strony w szpitalu oraz na zwolnieniu lekarskim jedynie przez pryzmat zawartego na druku zwolnienia wpisu "może chodzić". Pełnomocnik zaznaczył, że 18 lutego 2016 r. przeszedł zabieg chirurgiczny, w pierwszej dobie po jego wykonaniu był podłączony pod aparaturę medyczną, znajdował się pod obserwacją lekarską, a nawet po opuszczeniu szpitala odczuwał znaczące osłabienie. Zatem ograniczanie się przez organ jedynie do wskazania "może chodzić" odnoszącego się do całości okresu przebywania na zwolnieniu, jest nadmiernym uproszczeniem zaistniałej sytuacji, szczególnie okresu, w którym miało zostać wypełnione wezwanie organu, w dodatku zinterpretowanym na niekorzyść Strony. Dodatkowo pełnomocnik podniósł, że w sprawie nie było możliwości wyznaczenia innego pełnomocnika, nie było także możliwości samodzielnego podjęcia przez Stronę działań mających na celu uzyskanie żądanego przez Wojewodę dokumentu. Ponadto podkreślono, że termin uzyskania przedmiotowej informacji od starosty jest całkowicie niezależny od Strony i jej pełnomocnika. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody z [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia Szef Urzędu wskazał, że dla pozytywnego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności, niezbędne jest wykazanie braku winy w uchybieniu temu terminowi. Podkreślono także, że odpowiedzialność za działania pełnomocnika występującego w imieniu strony postępowania ponosi ona sama. W świetle powyższego Szef Urzędu wskazał, że brak jest w sprawie dostatecznego wykazania, że nie zaistniały po stronie wnioskujących zaniedbania powodujące uchybienie terminowi. Organ II instancji ocenił, że jakkolwiek pełnomocnik Strony przebywał na zwolnieniu lekarskim, to nie był on chory w stopniu uniemożliwiającym działanie na jej rzecz, a zatem nie można mówić o niezawinionym uchybieniu terminowi. Wobec takiej oceny brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przywrócenia terminu. S. S. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającego postanowienia Wojewody. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: – art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pomimo deklaracji pełnomocnika skarżącej i okazania stosownych dokumentów potwierdzających istnienie poważniejszej niż zwyczajna przeszkody do terminowego złożenia żądanego do okazania dokumentu w postaci informacji starosty; – art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez pominięcie okoliczności, że wydanie żądanej przez Wojewodę informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy, nie jest procedowane na wniosek strony, a tylko na wniosek pracodawcy, zatem skarżąca w tej kwestii nie mogła być bezpośrednio czynna przed organem starosty, a zwłaszcza, że ani strona ani pracodawca nie mają najmniejszego wpływu na termin wydania żądanej informacji; – art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania stron i brak wezwania strony/pełnomocnika w trybie tego przepisu celem umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co uniemożliwiło okazanie ww. dowodów przed wydaniem skarżonego postanowienia jak również złożenie dodatkowego dokumentu o zgłoszenia właściwym organom Policji okoliczności kradzieży samochodu pełnomocnikowi strony, co z kolei znacząco ograniczyło jego wszelką aktywność w tych newralgicznych dla sprawy dniach, wpływająca na zwłokę w wykonaniu obowiązku nałożonego przez organ. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazano na bagatelizowanie przez organy administracji okoliczności choroby, pobytu w szpitalu i przebywania na zwolnieniu lekarskim pełnomocnika Strony w postępowaniu. Podkreślono, że pełnomocnik nie chciał przesyłać zawierającej dane wrażliwe dokumentacji medycznej, ale deklarował gotowość jej okazania w siedzibie organu, jednak nie umożliwiono mu tego. Ponadto ponownie podkreślono, że organy pominęły konieczność oczekiwania na żądany przez siebie dokument wystawiony przez starostę, a także fakt, iż Skarżąca osobiście nie mogła odjąć starań o uzyskanie tego dokumentu. Dodatkowo uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak przekazania informacji o gotowości wydania rozstrzygnięcia i możliwości wypowiedzenia się co do materiałów zgromadzonych w sprawie, skarżąca wskazała, że uchybienie uniemożliwiło przedstawienie kolejnego dowodu w postaci zaświadczenia z Policji o przyjęciu zgłoszenia popełnienia przestępstwa w postaci kradzieży samochodu jej pełnomocnika, co w jej opinii również przyczyniło się do utrudnienia działań pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu ds. Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Szef Urzędu wskazał w pierwszej kolejności, że organy nie są zobowiązane do samodzielnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego przyczyny uchybienia terminu przez stronę postępowania. Ponadto ponownie zaznaczono, że działania i zaniechania pełnomocnika obciążają stronę przez niego reprezentowaną. Odnosząc te uwagi do sprawy, organ II instancji zaznaczył, że pełnomocnik, pomimo przebywania na zwolnieniu lekarskim, już 19 lutego 2016 r. sporządził pismo z prośbą o wydłużenie terminu do przedłożenia informacji od starosty, zatem był w stanie zajmować się sprawą. Ponadto z zakresu pełnomocnictw udzielonych zarówno przez Skarżącą, jak i jej pracodawcę, nie wynikało, że nie może on wydawać dalszych pełnomocnictw, co zdaniem organu umożliwiało mu posłużenie się innymi osobami. Odnosząc się do naruszenia art. 10 k.p.a., Szef Urzędu wskazał, że jest on całkowicie niezasadny, albowiem pełnomocnik Skarżącej był informowany o przedłużaniu terminu do wydania rozstrzygnięcia, reagował na te informacje pisemnie, wreszcie osobiście zapoznał się z aktami sprawy 6 października 2016 r. Zatem nie miał w żaden sposób ograniczonej możliwości złożenia dodatkowych dokumentów, w tym np. dotyczących stanu zdrowia, czy kradzieży samochodu, która to okoliczność zdaniem organu nie była w sprawie istotna, albowiem miała ona miejsce już po upływie terminu do uzupełnienia braków formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie Sąd przypomni, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej (postanowienia). Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Natomiast zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być m.in. rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy lub gdy przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja zachodzi, gdyż przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd pragnie przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jak słusznie zauważył organ II instancji ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Powyższa uwaga nie może jednak stanowić podstawy do ominięcia przez organy administracji jednej z głównych zasad postępowania administracyjnego zawartej w art. 7 k.p.a., wedle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W swoim wniosku oraz w toku postępowania pełnomocnik Strony podkreślał nagły i ciężki charakter problemów zdrowotnych, które wynikły w toku prowadzonego postępowania. Wynika to także pośrednio z długości zwolnienia lekarskiego, obejmującej miesiąc. W takiej sytuacji zasadne są zarzuty podnoszone przez skarżącą, dotyczące zbagatelizowania choroby jej pełnomocnika. Organy nie zbadały bliżej tej okoliczności, nie próbowały ustalić, jak ciężki był faktycznie stan zdrowia pełnomocnika, nie podjęły próby uzyskania od niego dokumentacji medycznej, o której wspominał w toku postępowania, poprzestając jedynie na treści zwolnienia lekarskiego. Jednocześnie Sąd pragnie wskazać, że zaniedbania organu względem realizacji treści art. 7 k.p.a. i ustalenia stanu faktycznego sprawy sięgają dalej. Pomimo, iż kilkukrotnie w treści obu decyzji zaznaczono, że sam fakt choroby nie wystarcza dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, nie zbadano bliżej tego elementu stanu faktycznego sprawy. Tymczasem z ustalonego stanu faktycznego niezbicie wynika, że 18 lutego 2016 r. pełnomocnik Skarżącej znalazł się w szpitalu, w którym następnie uzyskał zwolnienie lekarskie obejmujące okres od 18 lutego do 17 marca 2016 r. Jednocześnie, pomimo deklarowanego ciężkiego stanu zdrowia, pełnomocnik podjął dalej czynności w imieniu Strony i sporządził pismo z 19 lutego 2016 r. z wnioskiem o przedłużenie terminu do uzupełnienia braku formalnego, które dociera do organu I instancji 24 lutego 2016 r. Abstrahując od skuteczności podjętego działania, już w tym momencie pojawiają się wątpliwości co do tego, w jakim stopniu była ograniczona możliwość działania pełnomocnika. Przechodząc dalej, 8 marca 2016 r. wpłynął do Wojewody sporządzony przez pełnomocnika 3 marca 2016 r. wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Załączony do niego został żądany przez organy dokumentu w postaci informacji starosty datowanej na 2 marca 2016 r., a uzyskanej przez pracodawcę Skarżącej. Zgodnie z datami wskazanymi w zwolnieniu lekarskim, pełnomocnik dalej na nim przebywał, a więc istniała dalej wskazywana przez niego przeszkoda. Sąd zauważa w tym miejscu, że skarżąca, choćby z uwagi na to że jest cudzoziemką miała ograniczone możliwości samodzielnego zdobycia żądanej informacji od starosty, jednakże nie zmienia to faktu, że zgodnie z przepisem art. 106 ust. 1 i ust. 1a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2013 r. poz. 1650) do wniosku powinna być tego rodzaju informacja załączona. Wymagało to zatem współdziałania Skarżącej, jej pełnomocnika oraz pracodawcy, co może być jednym z argumentów uzasadniających przyjęcie tezy o brak możliwości posłużenia sią przez pełnomocnika inną osobą. Istonym problemem niniejszego postępowania w ocenie Sądu jest fakt, iż we wniosku o przywrócenie terminu, ale także w dalszym toku postępowania, brak jest wskazania, jakie właściwie były przyczyny uchybienia terminu przez Stronę i kiedy one ustąpiły. Jeśli uchybienie było spowodowane chorobą pełnomocnika, to kiedy jego stan się poprawił, skoro jeszcze w trakcie trwania zwolnienia podejmowane były przez niego czynności i co faktycznie stało na przeszkodzie uzyskania i przedstawienia żądanej informacji od starosty w terminie 7 dni, zakreślonym wezwaniem organu I instancji i doręczonym 16 lutego 2016 r., skoro i tak uzyskana była ona ostatecznie przez pracodawcę Skarżącej. Z drugiej strony pełnomocnik skarżącej nie będący profesjonalnym pełnomocnikiem złożył wniosek o przedłużenie terminu do usunięcia baków formalnych wniosku, który nie został przez organ rozpoznany, co uzasadnia twierdzenie, że mógł on pozostawać w mylnym przekonaniu że organ ten wniosek uwzględnił. W ocenie Sądu, jakkolwiek organy nie mają obowiązku uprawdopodobniania zamiast strony okoliczności usprawiedliwiających uchybienie terminowi, to powinny podjąć działania wyjaśniające wobec pojawiających się w sprawie wątpliwości. Organ tymczasem poprzestał w toku orzekania w sprawie jedynie na najprostszym argumencie wywiedzionym z treści zwolnienia lekarskiego, a na wskazane wyżej przez Sąd niejasności w sprawie, dotyczące dat działania pełnomocnika oraz ewentualnych możliwości posłużenia się innymi osobami, zwrócił uwagę dopiero w udzielonej odpowiedzi na skargę. W chwili obecnej wątpliwości te pozostają niewyjaśnione w ramach samego postępowania, a mają one istotny wpływ na ocenę uprawdopodobnienia uchybienia terminowi. Brak ich wyjaśnienia nie może być sanowany rozważaniami poczynionymi na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. Stąd częściowo zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Jednocześnie za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niewypełnienie jego treści przez organ II instancji. Do pełnomocnika skarżącej skierowano pismo z 3 października 2016 r., wskazujące termin zakończenia postępowania i wzywające do ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego. Pełnomocnik zapoznał się zresztą z aktami i nic nie wskazuje na to, że nie mógł się do nich ustosunkować. Nie można się zgodzić ze skarżącą, że akurat ta okoliczność stała na przeszkodzie w złożeniu datowanego na [...] marca 2016 r. postanowienia sygn. [...] dotyczącego umorzenia dochodzenia w sprawie kradzieży samochodu pełnomocnika. Zatem nie zostały w ten sposób ograniczone jej prawa w postępowaniu. Przy ponownym rozparzeniu sprawy organy podejmą działania mające na celu wyjaśnienie wątpliwości wskazanych powyżej przez Sąd, a następnie dokonają ponownej oceny przedstawionych przez Stronę okoliczności pod katem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 k.p.a. W tym celu organ wezwie pełnomocnika skarżącego do złożenia wyjaśnień we wskazanym wyżek zakresie (czy to pisemnych czy ustnych w organie) a następnie oceni je w aspekcie faktycznej możliwości działania w trakcie kiedy przebywał na zwolnieniu lekarskim. Organ będzie miał także na uwadze, że przepis art. 58 § 1 K.p.a. ni wymaga udowodnienia braku winy w uchybieniu terminu ale uprawdopodobnienie. Ponadto organ dokona stosownych ustaleń dotyczących spełnienia przesłanki z art. 58 § 2 K.p.a. (ustalenie czy wniosek został złożony w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu /tu jak się wydaje choroby). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.