IV SA/Wa 461/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. W. i W. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego W. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] sierpnia 2008r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2007r. o odmowie uzgodnienia - w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku oraz budowie budynku gospodarczego w ramach siedliska wiejskiego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], położonych na terenie wsi L., gmina S. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wymagano uzgodnienia wydanego w trybie ustawy o ochronie przyrody w związku z położeniem planowanej inwestycji na terenie Parku Krajobrazowego [...] oraz w obszarze Natura 2000 "[...]" i w projektowanym obszarze specjalnej ochrony siedlisk. Analiza wniosku o uzgodnienie i wizja terenowa dokonana 7 lutego 2007r. wykazała, że przedmiotowa inwestycja położona jest w kompleksie gruntów rolnych nie uprawianych i odłogowanych od kilkunastu lat - uprawa ekstensywna, w znacznej części zakrzaczonych i porośniętych drzewostanem sosnowym i brzozowym w bezpośrednim sąsiedztwie zwartych kompleksów leśnych Nadleśnictwa S. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] marca 2006r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...] im. [...] ((Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) -zwanego dalej: rozporządzeniem nr [...]), wprowadzającego ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody parku krajobrazowego, na terenie Parku zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania i remontów lub naprawy urządzeń wodnych. W myśl art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody przez pojęcie zadrzewienia należy rozumieć drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, Sygn. akt IV SA/Wa 461/09 pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679, z późn. zm.2)), wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. W ocenie organu realizacja planowanego przedsięwzięcia prowadziłaby do zniszczenia zadrzewień znajdujących się na obszarze planowanej inwestycji. Istnienie zadrzewień zostało stwierdzone protokołem podpisanym przez stronę. Ponadto teren parku - zgodnie z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego [...] im. [...] ((Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) - zwanego dalej: rozporządzeniem nr [...]) - dzieli się na obszary na obszary: rezerwatowe, leśne, osadniczo - rolne, dolin rzecznych, uzdrowiskowe. Miejscowość L. położona jest w centralnej części lasów [...] o wybitnych walorach przyrodniczych, które posiadają funkcję ochronną zachowawczą. Plan ochrony określa dla tych terenów szereg zasad, m. in. w pkt 5.3 ust. 2 ppkt 1 lit. a i b, których planowane przedsięwzięcie nie uwzględnia. Określone w projekcie decyzji o warunkach zabudowy parametry zabudowy są niezgodne z planem ochrony Parku, gdyż geometrię dachu określono jako dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 30°-40°. Tymczasem istniejące w L. budynki są w większości drewniane, z dachami dwuspadowymi o kącie nachylenia 45°. Organ odwoławczy uznał, iż realizacja w planowanym przez stronę miejscu inwestycji zniszczyłaby bezpowrotnie walory krajobrazowe tej części Parku. A. W. i W. W. w skardze na postanowienie Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2008r. wskazali, że zaskarżony akt jest dla nich krzywdzący. W ocenie skarżących Minister Środowiska dokonał błędnej interpretacji rozporządzeni nr [...], a także ustawy o lasach. Skarżący podnieśli, że działki, których dotyczy postanowienie kupowali jako rolę i tak też chcą je użytkować. W ich mniemaniu budynek mieszkalny, a także inne budynki służące wyłącznie produkcji rolniczej nie zmienią przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Skarżący podnieśli także, iż zastrzeżenie co do stopnia nachylenia dachu jest zbyt wyolbrzymione, gdyż to architekt projektujący dom musi dostosować się do Sygn. akt IV SA/Wa 461/09 obowiązujących przepisów, w efekcie projekt dachu zostałby ustalony zgodne z obowiązującymi przepisami. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto w odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze organ wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania nie rozstrzygano kwestii przeznaczeniu gruntu na cele nierolnicze czy wyłączenia z produkcji rolnej, ale odnoszono się do kwestii związanych z ochroną przyrody w aspekcie planowanej inwestycji. Przedmiotem analizy była więc wskazana lokalizacja zabudowy, jak również charakter inwestycji. Wskazał też, iż działki nr ew. [...],[...] mają kształt prostokąta o długości około 450 m, w części wschodniej bezpośrednio przylegającego do zwartego kompleksu leśnego, a w zachodniej - do drogi powiatowej, na którym wykształciły się zadrzewienia. W bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] i [...] brak jest zabudowy siedliskowej, a teren położony jest poza zwartą zabudową wsi. Skarżący na rozprawie potwierdził, że działka [...] jest częściowo zadrzewiona i zakrzaczona, natomiast na działkach nr [...] i [...] rosną jedynie pojedyncze drzewka. Wyjaśnił, na podstawie rysunku obrazującego teren wokół inwestycji znajdującego się w materiale sprawy (patrząc na niego wzdłuż), iż po wschodniej stronie działek nr [...] i [...] - po drugiej stronie drogi rozciąga się las o powierzchni ok. 30 ha. Natomiast po zachodniej stronie od tych działek znajduje się poletko łowieckie. Po południowej i północnej stronie były tereny rolne, teraz jest ugór bez zabudowy. Na terenach tych, zdaniem skarżącego, nie ma nic, co podlegałoby ochronie. Taka sama sytuacja ma miejsce w odniesieniu do działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania Sygn. akt IV SA/Wa 461/09 administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2008r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym z wojewodą - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - zalicza się m. in. parki krajobrazowe (pkt 3) i obszary Natura 2000 (pkt 5). W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działki, na których planowana jest inwestycja, położone są w granicach Parku Krajobrazowego [...], obszaru Natura 2000 "[...]" wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (kod obszaru PLB200003) oraz projektowanego obszaru specjalnej ochrony siedlisk. Park krajobrazowy - według art. 16 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880, ze zm.) - obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne, kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Jednakże Sygn. akt IV SA/Wa 461/09 ustawa o ochronie przyrody nie zawiera bezwzględnego zakazu zabudowy w obszarze parku krajobrazowego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Powtórzenie tej treści zawiera również § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr [...]. Należy przy tym wskazać, że choć obowiązująca "ustawa o ochronie przyrody nie definiuje osobno zadrzewienia śródpolnego, ale jego rozumienie jest oczywiste: jest to zadrzewienie w znaczeniu zdefiniowanym w art. 5 pkt 27 znajdujące się wśród pól" (W. Radecki, Paragraf i środowisko -zadrzewienia śródpolne, Czasopismo Aura 2004/11). Organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, iż wnioskowana inwestycja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksów leśnych i w znacznej części porośnięta jest drzewostanem sosnowym i brzozowym. Powołując się na treść § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr [...] w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody uznał, iż przedmiotowa inwestycja doprowadziłaby do zniszczenia istniejących na tym terenie zadrzewień śródpolnych, a tym samym zniszczyłaby bezpowrotnie walory krajobrazowe tej części Parku. Jednakże z zaskarżonego postanowienia, mając za podstawę lokalizację spornej działki w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksów leśnych Nadleśnictwa S. - w ocenie Sądu - trudno wywnioskować jakimi przesłankami kierował się organ przyjmując, że na spornym gruncie znajdują się właśnie zadrzewienia śródpolne. W protokole z wizji terenowej przeprowadzonej 7 lutego 2007r. mowa jest o znacznej części zakrzaczeniach oraz drzewostanie sosnowym i brzozowym będącym samosiewkami. Skarżący (A. i W. W.) z kolei tak w zażaleniu, jak i na rozprawie (W. W.), podnosili iż na działkach nr [...],[...] rosną jedynie pojedyncze drzewka. W świetle przytoczonych i spornych okoliczności, skoro odmowę uzgodnienia organ oparł na zakazie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr [...] (art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody), jego obowiązkiem było wykazanie nie nasuwające wątpliwości, że zadrzewienie rosnące na działkach inwestycyjnych jest istotnie zadrzewieniem śródpolnym, a nie jakimkolwiek zadrzewieniem. Wskazany zakaz likwidacji i niszczenia odnosi Sygn. akt IV SA/Wa 461/09 się do trzech rodzajów zadrzewień, zatem nie wystarczy stwierdzić, iż na działkach nr [...] i [...] znajduje się zadrzewienie, ale należy też wykazać, że jest to zadrzewienie śródpolne. W następstwie ustalenia, że zadrzewienie znajdujące się na działkach nr [...], [...] ma charakter zadrzewienia śródpolnego i pozostałych warunków wynikających z powoływanego zakazu, organ winien również podać okoliczności, na podstawie których wnioskuje, że planowana inwestycja mogłaby doprowadzić do likwidacji, czy powodować niszczenie występujących tam zadrzewień śródpolnych. Nadto o ile organ uzna, iż zadrzewienia istniejące w części lub w całości mają charakter śródpolny, powinien rozważyć czy nie istnieją możliwości zabudowy przy zachowaniu określonych warunków gwarantujących utrzymanie zadrzewień spełniających rolę śródpolnych (skarżący podnosili, iż stopień zadrzewienia poszczególnych ich działek jest różny). Dalej należy odnieść się do faktu, iż rozporządzeniem Ministra Środowiska został wyznaczony także obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 pod nazwą "[...]" ([...]). Obszar ten stanowił drugą z przesłanek do odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, albowiem organ uzgadniający stwierdził, iż planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 "[...]". Celem wyznaczenia takiego obszaru jest ochrona populacji dziko występujących gatunków ptaków, utrzymanie i zagospodarowanie ich naturalnych siedlisk zgodnie z wymogami ekologicznymi, przywracanie zniszczonych biotopów oraz tworzenie biotopów. Innymi słowy ochrona obszarów Natura 2000 polega w szczególności na ograniczeniu możliwości ingerencji, które mogłyby prowadzić do negatywnych skutków dla dóbr przyrodniczych objętych taką ochroną. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się podejmowania działań mogących w sposób znaczący pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. Na podstawie zaś art. 34 ustawy o ochronie przyrody dopuszcza się możliwość realizacji inwestycji, jeżeli za jej realizacją przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, brak jest rozwiązań alternatywnych oraz zapewnione zostanie wykonanie kompensacji przyrodniczej. Przepis ten wskazuje, że ustawa o ochronie przyrody nie zawiera bezwzględnego zakazu zabudowy na obszarze Natura 2000, a jedynie zabrania lokalizacji inwestycji mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar został wyznaczony. Zatem organ winien był ocenić na podstawie zebranej dokumentacji dowodowej czy inwestycja będzie miała negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla ochrony których utworzono obszary Natura 2000 i czy wpływ ten będzie miał charakter znaczący. Do obowiązku organu należało zbadanie oddziaływania przedsięwzięcia na integralność obszaru, a więc czy realizacja planowanej zabudowy może zredukować liczebność kluczowych gatunków oraz spowodować zaburzenia, które wpłyną na wielkość populacji, zagęszczenie lub równowagę między kluczowymi gatunkami. Samo stwierdzenie, że inwestycja może negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, do tego zawarte jedynie w postanowieniu organu pierwszej instancji, nie czyni zadość wymogom wynikającym z przytoczonych regulacji prawnych. W sytuacji, w której teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze Parku Krajobrazowego [...] oraz obszaru Natura 2000 "[...]" i projektowanym obszarze specjalnej ochrony siedlisk, należało dokonać bezspornej oceny czy inwestycja ta możliwa jest do pogodzenia z tymi konkretnymi formami ochrony. Sam fakt, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne realizowane będzie na wykazanych formach ochrony, które stanowią wyjątkowo cenne pod względem przyrodniczym tereny, bez wskazania na naruszenie norm zawartych w konkretnych przepisach prawa, nie może stanowić przesłanki do nieuzgodnienia wnioskowanej inwestycji. Odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 428). Organy administracji publicznej mają obowiązek działania z należytą starannością i wnikliwością. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 K.p.a.), obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia (art. 126 w zw. z art. 124 i art. 107 § 3 K.p.a.), jak i wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.). Uznając zatem, iż organ odwoławczy, będący na podstawie art. 15 K.p.a. zobowiązanym do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, nie wyjaśnił sprawy w stopniu wystarczającym do ostatecznego rozstrzygnięcia, a prawidłowe i wyczerpujące ustalenia nie zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - w ocenie Sądu - doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie też odniesienie się do zarzutów sformułowanych w treści zażalenia. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. – orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postanowiono - w punkcie II - na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.