IV SA/Wa 461/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi O. P. i W. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Pismem z dnia 3 lipca 2009 r. Burmistrz N. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego, budynku gospodarczego i pomostu na działce nr [...] w obrębie B., gm. N.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza N. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony przyrody, wskazując w uzasadnieniu, iż zgodnie z przedłożonym projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w tym dołączonej do wniosku mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 wynika, iż realizacja przedmiotowego zamierzenia stoi w sprzeczności z zapisami rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu P. [...] (Dz. Urz. Woj. [...], Nr [...], poz. [...]). Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż realizacja przedmiotowej inwestycji zakłada niwelację terenu w obrębie działki nr [...] zawartej w odległości mniejszej niż 100 m od zbiorników wodnych. Ponadto projektowane miejsce lokalizacji inwestycji na analizowanej działce wyznaczone zostało znacznie bliżej linii brzegowej niż na działkach przyległych i tym samym, w ocenie organu wprowadzenie przedmiotowej inwestycji degradującej wartości krajobrazowe oraz przyrodnicze Obszaru Chronionego Krajobrazu P. pozostawałoby w sprzeczności z racjonalną polityką zagospodarowania przestrzennego. Następnie po rozpatrzeniu zażalenia B. Z. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że organ I instancji nie dokonał wnikliwej analizy, czy przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki zezwalające na odstępstwa od zakazów wskazanych w § 4 ust. 1 pkt 5 i pkt 8 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu P., szczególnie dotyczy to wyjątku zawartego w § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w większej części, co obliguje organ II instancji do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż w przypadku stwierdzenia, iż realizacja przedmiotowej inwestycji jest dopuszczalna z punktu widzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu P., organ pierwszej instancji powinien przeanalizować kwestię możliwości potencjalnego wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000-obszar specjalnej ochrony ptaków "P." ([...]) oraz proponowany obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "O. ([...]). Bowiem w przedmiotowej sprawie Burmistrz N. przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki w związku z realizacją planowanego przedsięwzięcia miał obowiązek rozważyć, czy jego realizacja może potencjalnie oddziaływać na obszar specjalnej ochrony ptaków "P." ([...]) oraz na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "O." ([...]). Zatem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. powinien wyjaśnić, czy kwestia wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na ww. obszary Natura 2000 była analizowana przez Burmistrza N. i w przypadku nie wypełnienia obowiązku przez Burmistrza wynikającego z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz braku możliwości oceny przez organ uzgadniający na podstawie zgromadzonych dokumentów, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, organ powinien zawiesić postępowanie uzgodnieniowe do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r., znak; [...] złożyli O. M. i W. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, iż planowana na działce nr [...] w obrębie B. inwestycja, dla której został złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajduje się znacznie bliżej linii brzegowej zbiornika wodnego niż zabudowa już istniejąca na działkach sąsiednich, co powinno skutkować wydaniem odmowy uzgodnienia dla planowanej inwestycji. Ponadto skarżący wskazali, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia narusza zasadę szybkiego działania organów administracji publicznej w trakcie prowadzonych przez te organy postępowań. W ocenie skarżących przepis art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Czym innym jest bowiem ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 dokonywana w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa na podstawie przepisów o ochronie środowiska, a czym innym uzgodnienie projektu decyzja o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo podnieśli, że żaden przepis prawa nie określa, iż rozstrzygnięcie zawarte w ewentualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia stanowi zagadnienie wstępne dla uzgodnienia warunków zabudowy dokonanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 106 kpa. Dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest wymagana wcześniejsza decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, które może znacząco wpływać na obszary Natura 2000. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2010 r. uczestnik postępowania – B. Z. wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 4 lub art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podnosząc, iż termin do wniesienia skargi nie został zachowany, co powinno skutkować jej odrzuceniem, a nadto na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organ I instancji wydał w dniu [...] lutego 2010 r. postanowienie, w którym ponownie nie uzgodnił planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie ochrony przyrody. Od ww. rozstrzygnięcia wniesione zostało zażalenie i postępowanie przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska jest nadal w toku, co uzasadnia odrzucenie skargi. Na rozprawie Sąd postanowił o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania O.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności podnieść należy, iż wbrew twierdzeniu uczestnika postępowania B. Z., skarga O. M. i W. M. została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz., 1270 ze zm. ) zwana dalej p.p.s.a., stąd wniosek o jej odrzucenie nie znajduje uzasadnienia. Chybiony jest wniosek uczestnika o odrzucenie skargi z powodu toczącego się postępowania zażaleniowego przed Generalnym Inspektorem Środowiska w tej sprawie z tego względu, że Sąd kontroli legalności dokonuje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Przechodząc do meritum sprawy, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. zawiera prawidłową ocenę, iż postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego, budynku gospodarczego i pomostu na działce nr [...], obrębie B., gm. N., zostało wydane bez dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z powołanymi powyżej przepisami decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 8 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zajęcie stanowiska przez organy wymienione w art. 53 ust. 4 ustawy, dokonywane jest w trybie art. 106 kpa i wiąże organ prowadzący postępowanie. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Stanowisko to jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, tzn. że rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego (wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., II SA 1818/00, LEX Nr 53353). W rozpatrywanej sprawie działka nr [...], na której planowana jest inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego, budynku gospodarczego i pomostu, zlokalizowana jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu P. w obszarze specjalnej ochrony ptaków "P." ( kod obszaru [...]) oraz na projektowanym specjalnym obszarze specjalnej ochrony Natura 2000 "O." ( [...]), które to chronione są przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. 92, poz. 880 ze zm.). Obszar chronionego krajobrazu według art. 23 ust.1 ustawy o ochronie przyrody obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych krajobrazu. Wojewoda [...] rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. utworzył Obszaru Chronionego Krajobrazu P. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), w którym określił jego powierzchnię, przebieg granic, szczególne cele ochrony, zakazy wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony oraz przypadki, do których zakazy nie mają zastosowania. Obowiązkiem organu uzgadniającego pierwszej instancji było dokonanie oceny dopuszczalności planowanej inwestycji w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody dotyczących obszaru chronionego krajobrazu, jak też ww. aktu prawa miejscowego. Podzielić należy stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, iż organ pierwszej instancji nie dokonał wnikliwej analizy, czy inwestycja wskazana projekcie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwa do zrealizowania na terenie objętym ochroną zarówno ze względu na zakaz wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 8 cyt. wyżej rozporządzenia, jak również ze względu na odstępstwo od tego zakazu określone w tym rozporządzeniu § 4 ust. 5 pkt 1. Wymaga podkreślenia, iż powyższy zakaz dotyczy lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, zaś odstępstwo od tego zakazu dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Podkreślenia wymaga, że uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ( pkt 8) dokonuje się w trybie art. 106 kpa i ze względu na ochronę przyrody ma charakter uznania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchać strony w tracie postępowania, przed wydaniem rozstrzygnięcia ( por. wyrok NSA z 19 lipca 1982r, sygn. II SA 883/82 ( Pip z 1983, z. 6, s. 141). Wedle zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa oraz zasady zupełności postępowania dowodowego zawartej w art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązany jest do ustalenia prawdziwego stanu faktycznego sprawy na podstawie zebranego w sposób wnikliwy materiału dowodowego. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Organ zgodnie z art. 75 § 1 kpa obowiązany jest jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodami mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Organ rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowód ( art. 80 kpa) odmówić wiarygodności, z tym że obowiązany jest uzasadnić, z jakiej to robi przyczyny. ( por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1980r., sygn. SA 645/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 2). Tymczasem organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2009r. ogólnikowo, w dwóch zdaniach, przedstawił stan faktyczny, wskazując, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, ze realizacja przedmiotowej inwestycji zakłada niwelację terenu w obrębie działki nr [...] w odległości mniejszej niż 100 m od zbiorników wodnych. Projektowane miejsce lokalizacji inwestycji na analizowanej działce zostało wyznaczone bliżej linii brzegowej niż na działkach przyległych. Organ ten stwierdził również, iż z mapy sytuacyjno - wysokościowej wynika, że realizacja tej inwestycji jest sprzeczna z § 4 ust.1 pkt 5 i 8 rozporządzenia NR [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Wobec tak lakonicznego uzasadnienia nie budzi wątpliwości Sądu, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził właściwego postępowania zmierzającego do wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w tym np. ustalenia faktycznej odległości położenia planowanej inwestycji od linii brzegowej, jak również o jaką linię brzegową chodzi, czy Jeziora "K.", czy też rzeki L., czy też innego zbiornika wodnego znajdującego się na działce inwestora. Nie zostało wyjaśnione również na czym mają polegać prace ziemne związane z planowaną inwestycją w kontekście zakazu wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 5 cyt. wyżej rozporządzenia. W tych warunkach organ naczelny zasadnie uznał, że sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i to w całości przez organ pierwszej instancji, czego konsekwencją było prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 kpa i na jego podstawie uchylenie postanowienia z dnia [...] lipca 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazać należy, iż niezależnie od ochrony właściwej dla obszaru chronionego krajobrazu organ pierwszej instancji prowadząc w przedmiotowej sprawie postępowanie uzgodnione powinien w również rozważyć możliwość jej realizacji ze względu na obszar specjalnej ochrony Natura 2000. W sprawie jest bezsporne, że przedmiotowa inwestycja planowana do realizacji na działce nr 10/24 położona jest na obszarze Natura 2000 " P." oraz na projektowanym obszarze Natura 2000 "O.". Wskazany obszar Natura 2000 wynika z § 2 pkt 101 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 ( Dz. U. nr 229, poz. 2313 ze zm.) i celem jego wyznaczenia jest ochrona populacji dziko występujących gatunków ptaków, utrzymanie i zagospodarowaniu ich naturalnych siedlisk zgodnie z wymogami ekologicznymi, przywracanie zniszczonych biotopów oraz tworzenie nowych biotopów. Inaczej ujmując, ochrona obszarów Natura 2000 polega w szczególności na ograniczeniu możliwości ingerencji, które mogłyby prowadzić do negatywnych skutków dla dóbr przyrodniczych objętych taką ochroną, Z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody w art. 33 ust.1 i 2 wynika, iż zabrania się podejmowania działań mogących w sposób znaczący pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć na gatunki, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000. Zasadę te stosuje się odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, a więc do specjalnego obszaru ochrony siedlisk "O.". W świetle cytowanego art. 33 ust. 1 i ust. 2 organ pierwszej instancji dokonując uzgodnienia powinien rozważyć, czy planowana inwestycja, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, może pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w sposób znaczący wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Takiej oceny w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Natomiast rozważania organu odwoławczego odnoszące się do kwestii oceny oddziaływania tej inwestycji na obszar Natura 2000 w kontekście ewentualnego prowadzenia odrębnego postępowania przez Burmistrza N. w tym zakresie na podstawie art. 96 ust 1 przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku (...) oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) wbrew zarzutom skargi, nie stanowią bezprzedmiotowego zalecenia, aczkolwiek wykraczają poza zakres przedmiotowego uzgodnienia, które prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Sądu nie miało to jednak żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. W wyjaśnieniu warto podnieść, iż na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest rozważyć, czy inwestycja objęta wnioskiem inwestora może potencjalnie znacząco wpływać na obszar Natura 2000 i jeżeli uzna, że może potencjalnie wpływać na ten obszar specjalnej ochrony, to wydaje postanowienie, o którym mowa w ust. 3 art. 96. Dalsze postępowanie zgodnie z kolejnymi przepisami rozdziału 5 ,, Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000" Działu V cytowanej wyżej ustawy odnośnie oceny oddziaływania planowanej do realizacji inwestycji na obszar Natura 2000 należy do właściwości właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Dla porządku dodać należy, iż postępowanie to dotyczy przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony. Innymi słowy, odnosi się do inwestycji objętej wnioskiem inwestora, dla której Burmistrz N. sporządził projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, przedłożony do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O.. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.