IV SA/Wa 462/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego jako opuszczonego. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...].03.2004 uchylił zakwestionowaną decyzję własną z dnia [...].09.2003 r., w której odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...].01.1969 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...].09.1968 r. o przejęciu od M.N. na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 13,46 ha, położonego we wsi W., w obecnym woj. [...] i odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...].01.1969 r. W uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...].03.2004 r. Minister zaznaczył, że przedmiotowe gospodarstwo przejęte zostało na własność Państwa jako opuszczone na podstawie ustawy z dnia 13.07.1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18.04.1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174) i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5.08.1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Z przepisu tego wynika, że "za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, w którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę". Sytuacja ta, zdaniem Ministra zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem przedmiotowe gospodarstwo nie posiadało zabudowań (uległy spaleniu), a na 9,16 ha gruntów tylko 3,5 ha było uprawianych. W tym stanie rzeczy, w przekonaniu Ministra, nie zostało ono przejęte z rażącym naruszeniem przepisów wówczas obowiązującego prawa, zatem decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w tym zakresie należało uchylić jako błędną i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...].01.1969 r. Zarówno w skardze do Sądu Administracyjnego jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik skarżącego J. N. - jedynego spadkobiercy byłej właścicielki tego gospodarstwa - podniósł tożsame zarzuty. Zakwestionował przyjęte przez Ministra ustalenie, że "większą część nieruchomości" stanowiły nieużytki. Wskazał bowiem, że w skład tego gospodarstwa wchodziły lasy o pow. 5 ha, co po dodaniu do pow. 3,5 ha gruntów pozostających pod uprawą dawało 8,5 ha, a więc stanowiło ponad połowę przejętej nieruchomości rolnej o pow. 13,64 ha. W tym stanie rzeczy nie spełniona została jedna z przesłanek przejęcia, wymienionych w § 1 cyt. rozporządzenia wykonawczego. Była właścicielka nie została także powiadomiona o terminie oględzin tej nieruchomości, przez co pozbawiono ją możliwości wniesienia uwag do sporządzonego protokołu, czym naruszono art. 10 § 1 Kpa oraz art. 79 § 1 Kpa. Nadto pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż Minister nie rozważył przytaczanych przez skarżącą argumentów "zawartych w odwołaniach" mających oparcie w stanie faktycznym sprawy, przez co nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, naruszając art. 77 § 1 Kpa. Dodatkowo w skardze pełnomocnik skarżącego podniósł, że de facto to matka skarżącej mieszkająca w pobliżu i posiadająca swoje gospodarstwo, zajmowała się także prowadzeniem tego gospodarstwa w imieniu córki. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał dotychczasową argumentację, przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie i to nie tylko z przyczyn w niej podniesionych. Przede wszystkim w ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien wykazać swoją kompetencję do rozstrzygania tej kategorii spraw. Rozstrzygający w sprawie organ nie zawarł w uzasadnieniach wydanych decyzji jakichkolwiek wywodów przekonujących o jego właściwości do orzekania w konkretnej sprawie nadzorczej. Z art. 19 Kpa wywodzić należy bezwzględny obowiązek każdego organu administracji publicznej kontroli właściwości od momentu wszczęcia postępowania do jego zakończenia. Podkreślił to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29.05.1991 r., sygn. Akt III ARN 17/91 (P.P. 1992, nr 3, poz. 108), zauważając, iż z zasady przestrzegania przez organ administracyjny swej właściwości z urzędu (art. 19 Kpa) wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Omawiany obowiązek dotyczy zatem także organów nadzoru i jest szczególnie istotny w sytuacji zajścia zmian w strukturze administracji publicznej, a także braku już także instytucji prawnych (kategorii spraw), o których rozstrzygano w postępowaniu zwykłym. W tym przypadku za niezbędne należy uznać zawieranie zawsze przez rozstrzygający organ - w uzasadnieniu wydanej decyzji - argumentacji wykazującej jego właściwość do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności w myśl art. 157 § 1 w zw. z art. 17 Kpa w konkretnej sprawie . Wskazana wątpliwość w tym zakresie pojawia się w związku ze skreśleniem z dniem 1.01.1992 r. - art. 3 pkt 14 lit. j ustawy z dnia 17.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnymi ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 291). Przepis ten stanowił, iż sprawy z zakresu art. 39 ust. 6 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dotyczące kompetencji w zakresie przejęcia gruntów na rzecz Państwa z urzędu i bez odszkodowania w sytuacji, gdy nowy właściciel wyłączył grunty z produkcji, a poprzedni właściciel odmówił przejęcia tych gruntów pod uprawy) przeszły do właściwości organów gminy jako zadania zlecone (art. 45 ust. 1). Instytucja ta była zbliżona do możliwości przejęcia gospodarstwa opuszczonego, a więc nieuprawianego przez właściciela na rzecz Skarbu Państwa. Uchylenia art. 43-45 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonała ustawa z dnia 25.10.1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Od tego czasu zarówno nowa ustawa z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78 ze zm.), jak i inne przepisy obowiązującego prawa nie przewidują takiej kategorii spraw. Zatem w celu określenia organu właściwego do orzekania w sprawach określonych w art. 39 ust. 6 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ administracji publicznej orzekający w sprawie winien rozważyć możliwość sięgnięcia do zasady domniemania właściwości gminy, dla której organem wyższego stopnia, stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych są właśnie te kolegia, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stan taki wymagał zatem szczegółowego podania podstaw, z jakich rozstrzygający organ wywiódł swoją właściwość do załatwienia konkretnej sprawy nadzorczej. Skoro tego nie uczynił - uchybił art. 19 Kpa, a uchybienie to może mieć oczywisty wpływ na wynik sprawy biorąc pod uwagę treść art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Pominięcie omówienia podniesionej kwestii w uzasadnieniach wydanych w niniejszej sprawie decyzji uchybia także art. 7 i 107 § 3 Kpa. Brak w uzasadnieniach organów obu instancji jakichkolwiek wywodów w zakresie wykonania właściwości, uniemożliwia Sądowi przeprowadzenie kontroli rozumowania w tej kwestii. Dodać także należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, o którym mowa w art. 107 § 3 Kpa obejmuje także kwestie właściwości. Niezależnie od wskazanego uchybienia skład orzekający stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5.08.1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych wynika, że "za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, w którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę". Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują, że niewątpliwie do 1964 r. przedmiotowym gospodarstwem zajmowała się matka b. właścicielki, kiedy to jeszcze była właścicielką zabudowanej działki położonej obok. Po sprzedaniu jej w 1964 r. przeprowadziła się do wsi S. odległej o ok. 0,5 km, co zaznaczyła b. właścicielka w skardze z dnia 20.02.1969 r. skierowanej do Ministra Rolnictwa i Leśnictwa. Minister nie ustalił, czy wówczas nadal prowadziła prace agrotechniczne na nieruchomości. Bezsporne jest jedynie, że była właścicielka tego gospodarstwa - M. N. w tym czasie stale zamieszkiwała w W. Należy mieć na względzie, że poprzednia decyzja z dnia [...].09.1963 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. przejmująca tę nieruchomość we wskazanym trybie, została uchylona decyzją z dnia [...].11.1964 r., po wdrożeniu przez organ II instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego, z którego wynikło, że stan zagospodarowania gruntów uległ poprawie. Należało zatem wyjaśnić, czy kolejne przejęcie tej nieruchomości decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...].09.1968 r. mogło być spowodowane przeprowadzką w 1964 r. matki skarżącej i z tego powodu zaprzestaniem prac agrotechnicznych w gospodarstwie córki. Te okoliczności istotne w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pominął. Ponadto zważywszy, iż M. N. wniosła wspomnianą skargę z dnia 20.02.1969 r. do Ministra Rolnictwa i Leśnictwa na decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...].01.1969 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien był ustalić, czy jakieś rozstrzygnięcie zostało wówczas przez Ministra Rolnictwa i Leśnictwa wydane i jakiej było treści. Dodatkowo, jak słusznie podniósł pełnomocnik skarżącego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, jaki w istocie areał przejętej nieruchomości rolnej stanowiły nieużytki. Fakt bardzo słabej uprawy gruntów tej nieruchomości pozostających pod uprawą nie budzi wątpliwości, istotne było natomiast ustalenie właściwej jego relacji do reszty przejętego gospodarstwa. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należy, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności. Nadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w swym rozstrzygnięciu z dnia [...].03.2004 uchylił zakwestionowaną decyzję własną z dnia [...].09.2003 r., w której odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...].01.1969 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...].09.1968 r. o przejęciu od M. N. na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego i zarazem odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...].01.1969 r. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności wydana została po wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem nie podlegała już kontroli w trybie postępowania przed organem administracji publicznej, co dawało J. N. jedynie możliwość zaskarżenia jej do Sądu Administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie uniemożliwiające de facto skarżącemu zakwestionowanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności jeszcze na drodze postępowania przed organem administracji publicznej narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przejawia się ona w możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie wydane zostało w I instancji przez ministra. Zatem jakkolwiek decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].09.2003 r., w której odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...].01.1969 r. była wadliwa, to jednak jej uchylenie nie mogło jednocześnie prowadzić do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności. Działanie takie pozbawiło bowiem skarżącego możliwości kontroli zgodności jej z prawem w postępowaniu toczącym się przed organem administracji publicznej. Mając na uwadze wskazane uchybienia mające istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.