IV SA/Wa 462/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania - oddala skargę - Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] NK [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej "kpa", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0377 ha położonej w Dzielnicy [...] W., w obrębie [...] przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] (II etap realizacji), oraz o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość na rzecz jej współwłaścicieli tj. na rzecz Z. R. w wysokości 92 667,00 zł, na rzecz S. R. w wysokości 92 667,00 zł, na rzecz W. R. w wysokości 92 667.00 zł oraz na rzecz Z. R. w wysokości 92 667,00 zł, a także o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu. W toku postępowania ustalono, że opisana wyżej nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. znak [...] została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] II etap realizacji, odcinek: węzeł "[...]" – węzeł "[...]". Ofertą z dnia [...] czerwca 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do współwłaścicieli z propozycją nabycia przedmiotowej nieruchomości. Następnie wobec nie dojścia do zawarcia stosownej umowy, zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Organ wyjaśnił, że podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2012 r. sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego M. W. Aktualność operatu została potwierdzona pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. W sprawie w dniu [...] listopada 2013r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem stron postępowania. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących wysokości odszkodowania, Minister Infrastruktury i Rozwoju wyjaśnił, że uznał je za nieuzasadnione. W kwestii błędnego doboru nieruchomości, organ powołał się na wyjaśnienia autorki sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, która wskazała, że doboru nieruchomości do porównań, a co za tym idzie cen transakcyjnych, dokonała przy uwzględnieniu celu wyceny, dostępności oraz ilości informacji o cenach transakcyjnych oraz obowiązujących uregulowań prawnych. Zgodnie z jej wyjaśnieniami - istotnym czynnikiem dla wyceny była powierzchnia budynku oraz jego standard, co zostało wyjaśnione w sporządzonym operacie. Ponadto wyceny dokonano w oparciu o transakcje nieruchomościami z rynku lokalnego obejmującego terytorium gminy i powiatu. Organ wyjaśnił, że z uwagi na ilość transakcji rozszerzono rynek poza granice dzielnicy [...] wybierając do analizy trzy dzielnice znajdujące się w południowo-zachodniej części miasta. Oszacowania wartości nieruchomości dokonano zaś w oparciu o trzy transakcje, z których dwie dotyczyły nieruchomości zlokalizowanych na terenie dzielnicy [...]. Organ wskazał, że w operacie znajdują się dokładne opisy nieruchomości porównawczych; wyjaśnił ponadto, że subiektywne przekonanie stron o zaniżonej wartości ww. nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego, tym bardziej, że strony nie przedstawiły alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystały z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowo przeprowadzonego etapu złożenia oferty nabycia nieruchomości organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że W. R. działając w swoim imieniu oraz w imieniu Z. R., w odpowiedzi na złożoną przez inwestora ofertę podpisał w dniu [...] lipca 2005 r oświadczenie dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Natomiast korespondencja skierowana do Z. R. i S. R. została zwrócona do nadawcy jako niepodjęta w terminie. Za niezasadny organ uznał przy tym zarzut dotyczący braku wezwania właścicieli do dobrowolnego wydania nieruchomości oraz zarzut dokonania wyburzenia znajdujących się tam budynków wskazując, że organ wojewódzki nie był zobowiązany do wzywania właścicieli nieruchomości do jej wydania. Wyjaśnił dalej, że skutkiem niezawarcia umowy sprzedaży w wyznaczonym przez organ terminie było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz wydanie decyzji z dnia [...] marca 2006 r. o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Decyzja ta uprawniała inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wyjaśnił także, że dla oceny prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej, z uwagi na fakt zrealizowania inwestycji drogowej bez znaczenia pozostawał, podnoszony przez skarżącą, fakt uchylenia ww. decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Odnośnie do podnoszonego przez strony zarzutu braku powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości organ wskazał, że przepisy dotyczące tego zagadnienia nie mają zastosowania w przypadku niniejszego postępowania prowadzonego na podstawie przepisów obowiązujących przed zmianą ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu Z. R. (dalej jako skarżąca) pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła organowi: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134, art. 135, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na niewłaściwym ustaleniu wysokości odszkodowania, tj. przy zastosowaniu metody porównawczej i porównania parami. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego; - naruszenie art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegające na niepowiększeniu wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że przy wycenie do porównania wzięto pod uwagę nieruchomości niepodobne do nieruchomości porównywanej. Jej zdaniem właściwszym i bardziej pożądanym rozwiązaniem dla ustalenia słusznego odszkodowania zgonie z art. 21 ust. 2 Konstytucji byłoby zastosowanie metody odtworzeniowej. Skarżąca sprecyzowała, że ceny nieruchomości w różnych dzielnicach W. są różne a zatem rynek lokalny powinien być interpretowany wobec takiej aglomeracji jak W. inaczej niż jak to się dzieje w odniesieniu do innych mniejszych miejscowości. Dalej skarżąca zarzuciła, że do porównania wykorzystano trzy transakcje, z których dwie dotyczyły domów znacznie większych niż ten wyceniany podczas gdy ze spisu transakcji widać, że na każdym rynku (w każdej z trzech dzielnic) domy najmniejsze były najdroższe. Wskazała, że największy dom z tabeli dotyczącej [...] miał powierzchnię 319 mkw i był najtańszy, a jego cena za 1 mkw wynosiła 3652zł. Podniosła dalej, że najdroższe budynki to te o powierzchni poniżej 150 mkw. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia jej legalności, tj. prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego. Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie, wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jednolity: Dz. U. 2015 r. poz. 782 – dalej jako "ugn"/"ustawa") w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. z dnia 11 marca 2013 r. Dz.U. z 2013 r. poz. 687), co oznacza, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym, przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne, będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ugn. Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, dalej jako rozporządzenie). Gdy chodzi o operat szacunkowy, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 kpa (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia [...] września 2004r., jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). W sprawie zastosowano metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. (art. 153 ust. 1 ugn). W § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także ich cech wpływających na poziom cen. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt. 16 ugn). Uwzględniając powyższe i metodę przyjętą przez biegłego (biegłą) należało przyjąć, że operat szacunkowy, a w konsekwencji zaskarżona decyzja odpowiadają przepisom prawa, a do porównania przyjęto odpowiednie dla sprawy nieruchomości porównawcze. Nie sposób też przyjąć, że organ, wbrew obowiązującym zasadom nie dokonał oceny ww operatu. Treść uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wskazuje, że zarzut ten jest chybiony. W konsekwencji niezasadne są też zarzuty naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Odnosząc się wprost do zarzutów zawartych w skardze, Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, przy zapewnieniu skarżącej czynnego w nim udziału. Zarzuty natury procesowej w ocenie Sądu są zatem chybione a przy tym nie zostały oparte na miarodajnych przesłankach. W toku postępowania przeprowadzono rozprawę administracyjną, w sprawie został powołany także biegły. Na skutek odwołań sprawa była rozpoznawana trzykrotnie, kilkakrotnie sporządzano też wycenę nieruchomości, ostateczna wycena była także aktualizowana. Operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości biegły wybrał podejście porównawcze, metodę porównywania parami (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Analiza operatu wskazuje, że rzeczoznawca prawidłowo zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia a do wyceny wykorzystał transakcje z rynku lokalnego (dzielnicy [...]) oraz dwóch sąsiednich dzielnic z położeniem nacisku na dzielnicę [...]. Nie sposób uznać zatem za zasadne zarzutów skargi wskazujących na błędne przyjęcie metody szacowania. Istotne jest bowiem, że z woli ustawodawcy wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego (art. 154 ust. 1 ugn). Skarżąca konsekwentnie wywodzi, że jej dom z 1938r. o powierzchni użytkowej około 69 mkw winien być droższy niż użyte do porównania nieruchomości zabudowane budynkami o powierzchni około (bądź też powyżej) 100 mkw. W ocenie Sądu podgląd jakoby nieruchomości o mniejszej powierzchni były droższe niż te o większej powierzchni, jakkolwiek generalnie ugruntowany na tle rynku dotyczącego obrotu nieruchomościami lokalowymi (mieszkaniami) a zwłaszcza tzw. "kawalerkami" - nie ma bezpośredniego przełożenia na rynek nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi. Stanowisko skarżącej nie zostało zresztą poparte żadnymi konkretnymi przykładami transakcji dotyczących nieruchomości, takich jak podlegająca wywłaszczeniu jej nieruchomość. W sprawie jest bowiem charakterystyczne, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy, zarówno gdy chodzi o powierzchnię jak i jej stan, – nie odpowiadała standardom charakterystycznym dla XXI wieku. Reguła wskazująca na niższe ceny nieruchomości zabudowanych domami o powierzchni 300 mkw czy 200 mkw w stosunku do domów o pow. około 150 czy 100 mkw – nie oznacza wprost, że dom o powierzchni użytkowej 69 mkw uzyska na rynku wyższą cenę niż dom o powierzchni 100 mkw. Idąc tym tokiem rozumowania należałoby bowiem przyjąć, że dom o powierzchni 30 mkw uzyska z kolei wyższą cenę niż dom o powierzchni 70 mkw czy 100 mkw. Jednak zasady doświadczenia życiowego, jak również aktualne trendy na rynku nieruchomości zdają się temu zaprzeczać. W ocenie Sądu skarżąca bezkrytycznie zawyża wartość wywłaszczonej nieruchomości nie uwzględniając jej cech szczególnych. Biegły zaznaczył w operacie, że średnie ceny nieruchomości na analizowanym rynku zostały skorygowane odpowiednimi współczynnikami stosownie do stanu technicznego spornego budynku. Ustawodawca przyjął, iż przy dokonywaniu wyceny zasadne jest porównywanie transakcji nieruchomościami podobnymi, co nie oznacza, że mają to być nieruchomości identyczne. Trzeba też uwzględnić, że wielkość nieruchomości (zarówno gdy chodzi o grunt jak i powierzchnię użytkową posadowionego na niej budynku) to tylko jedna z wielu cech "nieruchomości podobnej". Sama skarżąca zauważyła zresztą, że "wszystkie domy do porównań parami były większe od jej domu", stąd sugerowała "wykorzystanie metody odtworzeniowej do wyceny naniesień (budynku mieszkalnego i gospodarczego) i osobną rynkową do wyceny gruntu". Pomijając niezasadność ww sugestii trzeba wskazać na pewną "niszowość" wycenianej nieruchomości. Otóż wbrew zarzutom skargi, bardzo mała powierzchnia domu skarżącej nie jest jej atutem lecz stanowi w istocie cechę negatywną. Eksponowanie jako cechy wpływającej na wyższą wartość nieruchomości - małej powierzchni domu jednorodzinnego - należy uznać za nieuzasadnione. Podnosząc powyższe skarżąca winna była stanowisko swoje uzasadnić powołując się choćby na pojedyncze (ale konkretne) transakcje z rynku nieruchomości podobnych. Samo tylko negowanie operatu szacunkowego, z subiektywnym przeświadczeniem o zaniżeniu wartości wycenianej nieruchomości bez rzeczowej i merytorycznej argumentacji, nie może być uznane za skuteczne. Zarzuty skargi nie uzasadniają twierdzenia, że biegły(a) użył do porównania nieruchomości nie spełniające cech nieruchomości podobnej. Jak wskazano już wyżej, reguł dotyczących rynku nieruchomościami lokalowymi nie można przenosić wprost na rynek nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi. Różnicowanie cech nieruchomości podobnych, w zakresie ich powierzchni, stanu technicznego, położenia, przeznaczenia itp. – odbywa się przy zastosowaniu współczynników korygujących. Stąd w ocenie Sądu finalna wycena spornej nieruchomości (przyjmująca niewątpliwie korzystne dla wywłaszczonych transakcje z rynku lokalnego), odpowiednio skorygowana stosownie do przedmiotu wyceny, a przy tym uzasadniona przez biegłego odnośnie do sposobu i metody szacowania. Zdjęcia wycenianego gruntu (w tym budynku) znajdują się zresztą w aktach sprawy. Nie jest też zasadny zarzut dotyczący konieczności podwyższenia o 5 % wartości dokonanej wyceny. Zgodnie z art. 18 ust. 1e ww ustawy z 2003r. wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości w przypadku, gdy dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przewidziane w tym przepisie powiększenie odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, co do zasady ma na celu zachęcić byłego właściciela do jak najszybszego wydania nieruchomości wykonawcy inwestycji drogowej. Jest to swoista premia, która w założeniach ma umożliwić najszybsze w istniejących warunkach uruchomienie procesu budowy drogi publicznej. Zasada podwyższenia odszkodowania o 5 % nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Po pierwsze: z akt sprawy nie wynika, że skarżąca i jej rodzina dobrowolnie wydali nieruchomość na potrzeby realizacji opisywanej inwestycji drogowej, a po drugie, jak słusznie zauważył organ, art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych został dodany do tzw. "specustawy" ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz.U. Nr 154, poz. 958), która weszła w życie 10 września 2008 r. Jej art. 6 ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia jej wejścia życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w kontrolowanej sprawie, zainicjowanej opisaną na wstępie decyzją z 2004r. ww przepis nie ma zastosowania. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.